一文讀懂城市更新
作者：劉飛 閆剛波 方帥 許晉遙 藺盈儀 喬揚 2021-11-181.引言.
2.城市更新概述
2.1 城市更新定義
2.2 城市更新模式
3.城市更新項目典型實施流程
3.1 規劃計劃階段
3.2 方案設計階段
3.3 項目實施階段
4.城市更新項目重點法律實務問題
4.1 項目身份確認
4.2 實施主體確認
4.3 改造項目現有權利主體及改造意愿
4.4 項目規劃及審批
4.5 項目用地取得
4.6 項目回報機制
4.7 項目稅費
4.8 特殊風險識別與分配
5.市場主體參與城市更新主要投融資模式.
5.1 政府與社會資本合作（PPP）模式
5.2 特許經營模式
5.3 政府授權+股權合作實施模式
5.4 資源匹配+項目自平衡模式
6.城市更新基金
6.1 城市更新基金設立概況
6.2 城市更新基金設立模式
6.3 城市更新基金設立注意事項
7.項目實施建議
1.引言 自2019年12月中央經濟工作會議首次強調“城市更新”概念起，我國進入了城市更新的快速發展期。 國家層面，2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，城市更新首次被寫入國民經濟和社會發展五年規劃； 2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，在國家層面明確提出轉變城市發展方式，實施城市更新行動； 2021年11月4日，住房和城鄉建設部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，明確開展第一批城市更新試點工作，并確定北京等21個城市作為第一批城市更新試點，第一批試點工作自2021年11月開始，為期兩年。 地方層面，2020年以來，各地基于前期實踐，因地制宜構建城市更新政策體系。其中，上海、深圳兩地分別頒布《上海市城市更新條例》、《深圳經濟特區城市更新條例》，在效力層面上，是截至目前關于城市更新的最高級別的兩部地方性法規。廣州、珠海兩地以政府規章形式分別頒布《廣州市城市更新辦法》、《珠海經濟特區城市更新管理辦法》。北京、青島、無錫、重慶等地則以地方規范性文件等形式頒布各自適用的城市更新相關政策規定。 在國家和各地政府大力推進城市更新項目實施的背景下，城市更新的定義和具體內容如何確定？城市更新項目又有哪些實施模式？城市更新項目具體實施流程應如何操作？在具體實施過程中又應重點關注哪些法律問題？投資人參與城市更新項目的投融資模式都有哪些？城市更新基金設立流程和構架如何？ 通過對現有城市更新法規政策的梳理和研讀，并結合筆者參與具體城市更新項目的經驗，本文將圍繞前述問題一一進行解析，以期對讀者有所助益。 2.城市更新概述 2.1 城市更新定義 城市更新的概念在國家層面尚無統一明確的定義，但以上海、深圳、北京、廣州、成都、重慶、青島、珠海等地為代表的地方發布的城市更新法規和政策，均對城市更新的概念作出了具體界定，具體定義如下表所示： 政策文件 城市更新概念 《上海市城市更新條例》（上海市人民代表大會常務委員會公告〔15屆〕第77號） 本條例所稱城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動，具體包括：（一）加強基礎設施和公共設施建設，提高超大城市服務水平；（二）優化區域功能布局，塑造城市空間新格局；（三）提升整體居住品質，改善城市人居環境；（四）加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌；（五）市人民政府認定的其他城市更新活動。 《深圳經濟特區城市更新條例》（深圳市第六屆人民代表大會常務委員會公告第228號） 本條例所稱城市更新，是指對城市建成區內具有下列情形之一的區域，根據本條例規定進行拆除重建或者綜合整治的活動。 （一）城市基礎設施和公共服務設施急需完善； （二）環境惡劣或者存在重大安全隱患； （三）現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經濟社會發展要求，影響城市規劃實施； （四）經市人民政府批準進行城市更新的其他情形。 《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》（京政發〔2021〕10號） 城市更新主要是指對城市建成區（規劃基本實現地區）城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整，是小規模、漸進式、可持續的更新。 《廣州市城市更新辦法》（廣州市人民政府令第134號） 本辦法所稱城市更新是指由政府部門、土地權屬人或者其他符合規定的主體，按照“三舊”改造政策、棚戶區改造政策、危破舊房改造政策等，在城市更新規劃范圍內，對低效存量建設用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。 《成都市人民政府辦公廳關于印發成都市城市有機更新實施辦法的通知》（成辦發〔2020〕43號） 本辦法所稱城市有機更新，是指對建成區城市空間形態和功能進行整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升的建設活動。 《重慶市城市更新工作方案》（渝建人居〔2020〕18號） 城市更新工作主要涉及以下五個方面：（一）老舊小區改造提升。（二）老舊工業片區轉型升級。（三）傳統商圈提檔升級。（四）公共服務設施與公共空間優化升級。（五）其他城市更新情形。 《青島市人民政府關于推進城市更新工作的意見》（青政發〔2021〕8號） 本意見所稱城市更新，是指對建成區內歷史城區、老舊小區、舊工業區、城中村等片區，通過綜合整治、功能調整、拆除重建等方式進行改造的活動。 《珠海經濟特區城市更新管理辦法》（珠海市人民政府令第138號） 本辦法所稱城市更新，是指由符合規定的主體，對符合條件的城市更新區域，根據城市相關規劃和規定程序，進行整治、改建或者拆建。 雖然各地關于城市更新具體含義的表述有所差異，但總體來看，各地規范性文件對城市更新的定義主要包括三個方面的內容，即城市更新的目的、范圍和方式[1]。 （1）從城市更新的目的來看，城市更新的目的在于對城市空間形態和城市功能的提升和改善，不再局限于基礎設施和公共設施等環境的改善，還包括對歷史文化、城市風貌、產業結構等的優化和提升。 （2）從城市更新的范圍來看，主要包括在城市建成區內的歷史城區、老舊小區、舊工業區、舊商業區、老舊樓宇、城中村等城市空間形態和功能區。當然，就城市更新的范圍而言，各個城市根據自己的實際情況和切實需要，內容有所差別。 （3）從城市更新的方式來看，城市更新主要是對于城市空間形態和功能區通過整治、改善、優化或拆除重建等方式進行一系列的建設活動。 2.2 城市更新模式 2.2.1 按實施方式不同劃分 從城市更新實施方式角度，根據建筑質量、風貌、更新需求目標，結合建筑“留、改、拆”方式的不同，城市更新大致可以分為綜合整治類、改建加建類、拆除重建類三種模式。具體而言，以珠海市為例，依據《珠海經濟特區城市更新管理辦法》規定： （1）綜合整治類城市更新是指對更新單元內的基礎設施、公共服務配套設施和環境進行更新完善，以及對既有建筑進行節能改造和修繕翻新等，但不改變建筑主體結構和使用功能。 （2）改建加建類城市更新是指以國有土地使用權登記的宗地為單位，在符合國土空間詳細規劃的前提下，對更新單元內已確權登記的原有建筑物改變使用功能，變更土地用途，并可在不全部拆除的前提下進行局部拆除或者加建，但不改變物業權利人和土地剩余使用年限。 （3）拆除重建類城市更新是指通過對城市更新單元內原有建筑物進行拆除并重新規劃建設的方式實施城市更新。 當然，各地根據自己實際情況，劃分標準有所不同。例如，《深圳經濟特區城市更新條例》修改了《深圳市城市更新辦法》規定的城市更新實施方式，合并綜合整治模式和功能改變模式，將城市更新劃分為拆除重建類和綜合整治類；北京遵循小規模、漸進式和可持續的更新戰略，分別制定了適用于老舊小區改造、危舊樓房改建、老舊廠房改造等六類不同對象的城市更新實施方式。 需要注意的是，按照住房和城鄉建設部發布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），明確城市更新要“堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力”，同時明確： （1）嚴格控制大規模拆除。原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%； （2）嚴格控制大規模增建。原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2。 因此，無論采用何種模式，城市更新項目的具體內容均應避免大拆大建，主要應以保留利用提升為主，實現對低效存量建設用地進行盤活利用（如老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村改造等）以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升。 2.2.2 按實施主體不同劃分 從城市更新實施主體角度，大致可以分為物業權利人自主實施模式、市場主體單獨實施模式、政府主導（包括當地國有企業）實施模式、合作實施模式。 北京、上海等地明確城市更新項目可采用物業權利人實施模式和市場主體單獨實施模式。例如，《上海市城市更新條例》規定“本市建立更新統籌主體遴選機制。更新區域內的城市更新活動，由更新統籌主體統籌開展；對于零星更新項目，物業權利人有更新意愿的，可以由物業權利人實施。” 珠海、南京、重慶、青島、深圳等地明確城市更新項目可由物業權利人、市場主體或者政府主導實施。例如，《重慶市城市更新管理辦法》規定城市更新項目可由政府、物業權利人作為實施主體或由政府、物業權利人通過直接委托、公開招標等方式引入的相關主體作為實施主體。 珠海、深圳等地允許城市更新項目采用合作實施模式。例如，《深圳經濟特區城市更新條例》明確城市更新項目符合規定的，可以由物業權利人、市場主體或者市、區政府合作實施。 2.2.3 按介入時機不同劃分 從實施主體介入時機角度，大致可以分為項目早期實施主體介入模式和限制實施主體過早介入模式。 實施主體早期介入模式以上海、北京等地為代表。該種模式下，實施主體負責推動區域更新意愿，編制更新方案，并可以根據更新需要參與規劃編制。《上海市城市更新條例》規定，更新統籌主體負責推動達成區域更新意愿、整合市場資源、編制區域更新方案以及統籌、推進更新項目的實施。市、區人民政府根據區域情況和更新需要，可以賦予更新統籌主體參與規劃編制、實施土地前期準備、配合土地供應、統籌整體利益等職能。與上海市相比，北京市進一步強化實施主體在城市更新項目實施中的地位和作用，北京市確定某一區域是否可被納入至城市更新的項目范圍，不再根據政府擬定的專項規劃圈定，而是由產權單位自主編制方案，自主申請實施[2]。 成都、青島等地采取保守政策，限制實施主體過早介入。該種模式下，通常是由政府根據區域具體的改造要求統一編制城市更新規劃和實施計劃，確定具體實施改造的范圍并編制實施方案，隨后按照法定程序確定實施的市場主體。再由實施主體負責辦理項目規劃、用地、建設等工作。 2.2.4 按供地方式不同劃分 原國土資源部2016年11月發布的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（簡稱“低效用地指導意見”）規定，“鼓勵原國有土地使用權人進行改造開發。除有關法律法規，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權出讓合同明確規定或者約定應當由政府收回土地使用權的土地外，在符合規劃的前提下，原國有土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發”；“鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發；市縣國土資源部門可根據申請，依法依規將分散的土地合并登記”。該等規定對于城鎮低效用地的利用方式作出了靈活的規定，各地城市更新政策關于土地的供應也大致按照上述規定進行，部分城市也在上述規定的基礎上進行了延伸和擴充。 結合各地城市更新相關政策，從項目供地方式角度，城市更新項目的供地方式較為靈活，除了正常的招拍掛出讓、劃撥供地方式外，大致可以分為土地歸集模式、協議出讓模式、毛地出讓模式、帶方案招拍掛模式、租賃模式、作價入股模式以及組合供地模式。各種模式具體內容分析如下： 序號 名稱 內容 代表省（市） 政策內容 一 土地歸集模式 市場主體與物業權利人通過協議、股份合作等方式轉讓國有土地使用權及房屋所有權。 上海、成都、青島、重慶、深圳、廣東 《重慶市城市更新管理辦法》規定，城市更新涉及國有土地使用權及房屋所有權變動的，可通過協議搬遷、房屋征收、房屋買賣、資產劃轉、股份合作等方式將房地產權益轉讓給市場主體，由市場主體辦理存量補地價和相關不動產登記手續。 《深圳經濟特區城市更新條例》則明確拆除重建類項目不動產權屬注銷登記完成后，實施主體應當先按照規劃要求向政府無償移交公共用地，再申請以協議方式取得更新單元規劃確定的開發建設用地使用權，并簽訂國有建設用地使用權出讓合同。 二 協議出讓模式 國家以協議方式將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為 1 保守型 城市更新項目用地需要符合現行法律關于協議出讓的規定，才可按照協議出讓方式供地。 青島、無錫、上海等地 《青島市人民政府關于推進城市更新工作的意見》規定，鼓勵各類市場主體依法取得相鄰多宗低效用地進行歸宗后，實施整體再開發。符合協議出讓條件的，土地可以依法采取協議補地價方式辦理相關手續，土地使用年限按法定最高年限重新計算。 2 突破型 在某類特殊經營性用地突破“招拍掛”限制，允許采取協議出讓；或規定租賃期滿以及過渡期滿后，可以協議出讓。 北京、南京、深圳等地 《南京規劃資源局、市房產局、市建委關于印發《開展居住類地段城市更新的指導意見》的通知》規定，實施方案經市政府批準后，依據方案完善相關土地手續：符合劃撥條件的，按劃撥方式供地；涉及經營性用途的，按協議方式補辦出讓，出讓金測算時應以凈地價減去拆遷費用、安置補償費用、代建公共服務設施費用等成本。 《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》規定，更新項目采用租賃方式辦理用地手續的，租賃期滿后，可以協議方式辦理用地手續。過渡期滿后，可按新用途、新權利類型，以協議方式辦理用地手續。 三 毛地出讓模式 將拆遷工作及擬改造土地的使用權一并通過公開方式確定改造主體，待完成拆遷補償后，與改造主體簽訂土地使用權出讓合同。 廣州、南寧、成都等地 《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》的通知（穗府辦規〔2019〕5號）規定，舊城連片改造項目，經改造范圍內90％以上住戶（或權屬人）表決同意，在確定開發建設條件的前提下，由政府（廣州空港經濟區管委會）作為征收主體，將拆遷工作及擬改造土地的使用權一并通過招標等方式確定改造主體（土地使用權人），待完成拆遷補償后，與改造主體簽訂土地使用權出讓合同。 四 帶方案招拍掛供地模式 土地出讓前，將經批準的項目實施方案中確定的規劃控制要素及產業條件等納入供地方案中予以明確，相關內容載入土地出讓合同，作為土地出讓的前提條件。 重慶、南京、無錫、上海、浙江等 南京市《開展居住類地段城市更新的指導意見》規定，有歷史保護建筑、近現代保護建筑或文物保護要求的項目，可以定向掛牌、帶方案掛牌或招標方式供地。 五 租賃供地模式 國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。 北京、青島、成都等地 《成都市城市有機更新實施辦法》規定，城市有機更新不涉及國有土地使用權及房屋所有權變動的，可通過市場租賃方式取得原建筑使用權。 六 作價出資入股 國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入新設企業。 北京、青島、成都等地 《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》指出，更新項目可依法采用作價入股等方式辦理用地手續。 七 組合供地模式 組合以“掛牌”+“協議”、“招標”+“掛牌”等方式供應土地。 上海 《上海市城市更新條例》明確城市更新涉及舊區改造、歷史風貌保護和重點產業區域調整等情形的，可以組合供應土地。 3.城市更新項目典型實施流程 由于各地文件對城市更新內容和實施方式定義不同，因此無法給出統一的城市更新實施流程，城市更新項目典型實施流程主要包括規劃計劃階段、方案設計階段、項目實施階段。具體實施流程如下圖所示： 3.1 規劃計劃階段 城市更新工作堅持規劃引領原則，本階段的主要工作是由政府方相關部門依據國土空間規劃構建城市更新規劃體系，在此基礎上劃分城市更新單元，并對符合實施條件的更新項目，擬定城市更新年度計劃，具體內容如下： 3.1.1 編制城市更新專項規劃 城市更新專項規劃通常是由市政府相關主體組織編制市級專項規劃，各區政府組織編制本轄區專項規劃，其主要功能在于明確城市更新的方向、目標、時序、總體規模、更新策略、公共要素配置要求。專項規劃通常需經專家論證、風險評估和合法性審查，綜合群眾意愿、區域現狀、資金平衡等方面因素，由政府相關部門審定后實施。 3.1.2 劃定城市更新單元 城市更新單元是城市更新實施的基本單位，依據城市更新專項規劃劃分。城市更新單元的劃定通常是綜合考慮原有城市基礎設施和公共服務設施情況、自然環境以及產權邊界等因素，劃定的相對成片的區域。 3.1.3 編制城市更新單元規劃 城市更新單元規劃是管理城市更新活動的基本依據，通常包含城市更新單元范圍內應當配置的基礎設施和公共服務設施的類型和規模、其他用地的功能、產業方向及布局、城市更新項目的具體范圍、更新目標、更新方式和規劃控制指標、城市更新項目時序安排、資金來源、利益平衡等內容。 3.1.4 編制城市更新年度計劃 政府相關主管部門結合城市更新專項規劃、城市更新單元劃定、城市更新單元規劃的編制情況，編制城市更新年度計劃。年度計劃通常明確更新內容、實施主體要求、時序安排、政策措施等內容，報相關主管部門審定后實施。 3.2 方案設計階段 本階段的主要工作為實施主體的確認以及實施方案的編制，但各地政策差異，實施方案的編制主體有所不同。本階段的實施方案編制主體分為兩種，一是明確實施主體，并由實施主體負責編制實施方案；二是由政府方完成實施方案編制，并明確項目實施主體，具體內容如下： 3.2.1 確認實施主體 城市更新項目實行主體多元化，通常為原物業權利人或由其委托的市場主體、政府或其指定的地方國有企業、政府選定的市場主體等。相關主體的確定往往受原有土地或物業權屬的復雜程度、項目的營利性等決定。在當前的城市更新項目中，往往較為綜合，具體建設內容上包括公益性、準公益性或經營性項目，實施主體可能為多方聯合。 3.2.2 編制實施方案 上海、無錫、北京、重慶等地明確由實施主體負責編制城市更新項目實施方案，青島、成都等地規定由政府方負責編制城市更新實施方案。實施方案的內容通常包括更新方式、實現途徑、可行性研究、建設方案、運營方案、資金來源和平衡方案等。實施方案經政府有關部門批準后組織實施。 3.3 項目實施階段 在前述程序審批后，由實施主體按照相關法律法規及規劃、計劃和實施方案的要求，組織開展產權歸集、土地前期準備等工作，配合完成更新項目土地供應，并依法辦理項目基本建設手續，完成項目建設，具體內容如下： 3.3.1 土地供應階段 如前文所述，城市更新項目供地大致可以分為物業權利人轉讓房地產權益模式和政府供應土地模式。本階段實施主體或配合政府方完成土地收儲及后續的土地供應工作，或通過物業權利人轉讓房地產權益獲取土地。 3.3.2 建設實施階段 實施主體按照相關法律法規及規劃、實施方案等文件要求，具體實施開發建設，完成基本建設手續并組織建設，通常包括項目規劃、立項、融資、建設等，并在完成建設后配合政府方驗收交付。 4.城市更新項目重點法律實務問題 結合各地城市更新的政策和具體實踐，以及筆者自身城市更新項目的具體經驗，城市更新項目需重點關注的法律實務問題主要包括以下八個方面，分別為項目身份確認、實施主體確認、項目權利主體、項目規劃及審批、項目用地取得、項目回報機制、財稅政策以及特殊風險識別及分配。 4.1 項目身份確認 城市更新項目身份的確認對于項目政策的選擇適用、政府補貼支付的爭取以及項目建設融資等均有重大影響，除深圳市作為全國率先開展城市更新的城市之一，有較完備的地方配套法律法規支持，建立了可公開查詢的城市更新信息系統外，國內其他城市的城市更新大多數仍處于起步階段，地方法律法規較為原則化，可供公開查詢的城市更新信息系統和實操細則有待進一步完善。 目前，大部分城市的城市更新項目的申報和項目入庫程序也不夠完善，對外缺少體現項目性質和身份的有力證明。建議項目參與方在項目前期即與項目所在地政府及主管部門落實項目身份證明文件的出具形式及出具主體。 4.2 實施主體確認 城市更新實施主體是指具體負責城市更新項目實施立項、投融資、建設和運營的主體。城市更新是一項復雜的系統工程，不僅需要協調眾多的法律及經濟關系，還牽扯到眾多的參與主體，其中城市更新實施主體作為城市更新項目的具體實施機構及落地推進主體，對城市更新項目實施質量起著重大的作用。 4.2.1 實施主體范圍 根據城市更新項目性質及類型不同，城市更新實施主體既可以由物業權利人擔任，也可以由具備相應資質的市場主體擔任（如具有房地產開發資質、施工資質的企業），還可以直接由政府相應的職能部門或當地國有企業擔任，對于城中村集體經濟組織改造等城市更新項目還可以由集體經濟組織作為城市更新實施主體。 通常來講，考慮到城市更新項目的性質以及投資體量，物業權利人可能缺乏城市更新的動力，按照“政府推動，市場運作”的原則，城市更新項目一般由政府統籌推動和主導，并由市場主體負責具體實施。 4.2.2 實施主體選擇方式 城市更新項目通常由政府作為遴選主體，通過以下幾種方式選擇實施主體： （1）由統籌項目實施的人民政府按照公開、公平、公正的原則組織招采和遴選[3]； （2）通過政府直接授權方式，由具有實力的國有企業作為實施主體[4]； （3）對于特殊類型城市更新項目（如歷史風貌保護、產業園區轉型升級、市政基礎設施項目等），由政府直接指定城市更新實施主體[5]。 （4）部分城市規定，對于形成單一權利主體或者合作實施主體的城市更新項目，該權利主體或者或合作實施主體應當向城市更新部門申請確認實施主體[6]。 4.3 改造項目現有權利主體及改造意愿 相較于傳統基建投資項目的權利主體多為單一政府或者單一物業權利人主體，城市更新項目或存在多權利主體于項目區域內共存的情形。 4.3.1 權利主體范圍 城市更新項目的實施內容往往包括劃定區域內的市政道路改造、市政公用設施改造及新增、國有企業老舊廠房拆除重建、老舊小區電梯安裝、小區外立面修繕、小區內環境打造等內容，因此城市更新項目所涉的權利方主要包括政府方、老舊廠房物業權利人和改造小區內居民群體三方主體。 4.3.2 權利主體授權 在明確項目所涉權利主體后，還需在項目推進前期確定各權利主體的授權文件是否完備，摸底確定項目建設實施的具體可行性和難易程度，同時在項目運營期對涉及居民小區的物業服務相關事項需根據《中華人民共和國民法典》、《物業管理條例》等相關法律法規規定取得小區業主或業主委員會同意后才有權實施，如業主共同決定事項，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決。針對選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人，應當經參與表決專有部分面積過半數的業主且參與表決人數過半數的業主同意；針對改建重建建筑物及其附屬設施、改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經營活動等事項，應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意[7]。 4.4 項目規劃及審批 基建未動，規劃先行，城市更新，概莫能外。作為項目建設實施和辦理相關用地、工程和施工許可等項目建設手續的前提，項目規劃既是實施城市更新項目的依據，也是后續項目合法運營并實現回報的基礎。關于城市更新項目規劃，需要重點關注以下問題： 4.4.1 項目土地利用情況和規劃情況現狀調查 部分城市更新項目所涉區域由于建設年代較早普遍缺乏整體規劃，或因城市擴張存在軍產、國企改制遺留資產等歷史遺留，容易出現土地及建筑物權屬不清晰、不同性質的土地相互交錯、夾心地、插花地等邊角土地等情形。 基于此，對于城市更新項目而言，無論是在現有物業基礎上進行升級改造，或改變區域土地性質進行拆除重建，都需要對區域內現有土地性質、建設情況進行調查與實地走訪，以確定項目目前實際土地利用情況，同時，還需要查看項目區域內目前的國土空間規劃、詳細規劃，了解項目目前的規劃情況。 4.4.2 項目規劃調整和審批 根據項目的更新改造目標和項目整體盈虧平衡測算等因素，城市更新項目通常需要對項目現有用地性質、建筑容積率、建筑密度等規劃條件進行調整。項目規劃調整的合法合規性，既是項目依法依規規范實施的內在要求，也是項目順利推進和實現投資收益的前提和保障。 首先，需要根據調整目標比對現有規劃和土地利用情況評估區域內實施城市更新項目的難易程度，并對接具體問題主管部門落實規劃調整的可能性； 其次，城市更新專項規劃批準后應當納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加至國土空間規劃“一張圖”上[6]，并將主要內容按照規定程序納入國土空間詳細規劃組織實施。 另外，項目規劃調整后，還需注意該調整后的規劃是否可以按照特殊審批流程進行審批處理，如有些地方文件已經對項目規劃修改的審批流程進行了明確的規定，并明確城市更新單元規劃經有權機關批準后則視為已完成法定圖則相應內容的修改或者編制，應予以關注。 以《深圳經濟特區城市更新條例》為例，該條例明確城市更新單元規劃草案由城市更新單元計劃申報主體委托具有相應資質的機構編制，報區城市更新部門審查。經審查通過的，區城市更新部門應當將城市更新單元規劃草案向社會公示，公示時間不得少于三十日。城市更新單元規劃草案符合法定圖則強制性內容的，由區人民政府批準；城市更新單元規劃草案對法定圖則強制性內容進行調整或者相關地塊未制定法定圖則的，由區人民政府報市人民政府或者市人民政府授權的機構批準。城市更新單元規劃經批準后視為已完成法定圖則相應內容的修改或者編制。 4.5 項目用地取得 項目用地作為項目實施的載體，是項目實施的關鍵環節，對項目用地進行再開發也是城市更新項目實現收益的重要途徑。因此，在實施城市更新項目時，對項目用地的取得及其有關事項必須格外予以關注，以下就項目用地獲取的主要法律事項進行重點分析。 4.5.1 項目用地的取得方式 城市更新項目是對城市既有建成區域的更新改造，兼具公益性和經營性，其項目用地的性質及產權關系較一般項目更加復雜。因此，城市更新項目用地的取得方式亦更加復雜多樣。除最為人們所熟知也是最常見的土地“招拍掛”[7]方式外，根據各地的城市更新相關政策，城市更新項目的土地出讓還包括協議出讓、毛地出讓、帶方案招拍掛供地等方式，城市更新項目各種供地方式詳見本文【2.2.4按供地方式不同劃分】。 4.5.2 協議出讓方式的適用 根據《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》（國土資發〔2006〕第114號）第4.3條規定，出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓，方可采取協議方式，具體情形如下： （1）供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的土地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的； （2）原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外； （3）劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外； （4）出讓土地使用權人申請續期，經審查準予續期的，可以采用協議方式； （5）法律、法規、行政規定明確可以協議出讓的其他情形。 由此可見，協議出讓作為招拍掛出讓方式的補充，只有在明確符合協議出讓適用的具體情形下方可采用協議出讓的方式，不符合協議出讓條件的均必須采用招拍掛的方式出讓國有土地使用權。 因此應當認為，在經營性建設用地“招拍掛”大的原則框架下，以及國家層面已對協議出讓土地有明確適用的規定下，將城市更新項目用地中涉及的經營性用地直接以協議出讓的方式給予城市更新實施主體存在著一定的法律制度障礙。 也因為此，目前地方政府出臺的城市更新政策中關于協議出讓方式供地的政策大都規定的較為原則，如大多規定符合協議出讓條件的土地方可進行依法進行協議出讓（簡稱“保守型協議出讓”）。盡管如此，部分地方政府在出臺城市更新政策時，考慮到當地具體項目實踐和需求，對協議出讓供地方式做了一些創新性的探索和嘗試（簡稱“突破型協議出讓”），如針對“邊角地”等零星用地以及不具備單獨建設條件的土地，可直接采用協議出讓的方式進行供地。因此，在實務操作中，雖然協議出讓有上位法的“禁錮”，但并非完全沒有操作空間，能否通過協議出讓供地要結合城市更新項目的特殊情況以及項目所在地政府出臺的具體城市更新政策綜合研判。 4.5.3 土地使用權期限、規劃性質及開發強度變更 （1）土地使用權期限延長 土地使用權期限問題對于投資人的投資收益至關重要，根據《城市房地產管理法（2019年修正）》第四十三條的規定[10]，房地產轉讓后受讓方獲得的土地使用期限為剩余的土地使用年限，即為原產權人獲取土地使用權的總期限減去實際已使用的期限。 按照上述規定，城市更新實施主體通過轉讓方式獲取的土地使用權期限為原權利人的總期限減去已經使用的期限，則城市更新實施主體在該土地使用權期限內可能無法實現其投資收益，因此部分地區也對特定模式下獲取土地后的土地使用年限也作出了變通規定，明確實施主體在特定模式下獲取的建設用地使用權期限重新起算，如深圳規定在土地歸集模式獲取的土地使用權的期限重新起算[11]。 （2）土地用途的變更 根據《城市房地產管理法（2019年修正）》第四十四條“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產后，受讓人改變原土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得原出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金”之規定，若城市更新實施主體在獲得土地使用權后向政府申請按變更土地用途的，需經自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準，并根據新規劃的土地用途補繳土地出讓金。 （3）土地開發強度的變更 對于一些自平衡特別是帶商業地產開發租售的城市更新項目，往往需要增加項目用地開發強度，才能達到項目投入和產出的資金平衡，因此也就不可避免地涉及到調增項目用地的容積率等問題。 根據住建部《關于印發<建設用地容積率管理辦法>的通知》(建規〔2012〕22號)第五條規定，經依法批準的控制性詳細規劃確定的容積率指標，不得隨意調整。確需調整的，應當按本辦法的規定進行，不得以政府會議紀要等形式代替規定程序調整容積率。 具體而言，根據住建部《關于印發<建設用地容積率管理辦法>的通知》(建規〔2012〕22號)第六條規定，在國有土地使用權劃撥或出讓前需調整控制性詳細規劃確定的容積率的，應當遵照《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第二十條[12]的規定執行，具體應由控制性詳細規劃組織編制機關進行專題論證，必要時應當組織聽證，并報原審批機關同意后，按法定程序審查報批等。 但是，部分地方對容積率等事項也做出了變通規定，如《深圳經濟特區城市更新條例》第五十七條規定：“實施主體在城市更新中承擔文物、歷史風貌區、歷史建筑保護、修繕和活化利用，或者按規劃配建城市基礎設施和公共服務設施、創新型產業用房、公共住房以及增加城市公共空間等情形的，可以按規定給予容積率轉移或者獎勵”。《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（穗府辦規〔2019〕5號）規定：“舊村全面改造項目因用地和規劃條件限制無法實現資金平衡的，區政府（廣州空港經濟區管委會）可采用征收等方式整合本村權屬范圍內符合城市總體規劃和土地利用總體規劃的其他用地作為安置和公益設施用地，采用協議或劃撥方式納入舊村改造一并實施建設”。 4.5.4 零星項目用地的處理 城市更新除涉及到前已提及的整片整宗供地外，還可能涉及到更新區域內的“邊角地”“夾心地”“插花地”等難以獨立開發的零星用地。 《低效用地指導意見》規定，“城鎮低效用地再開發涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發的零星土地，可一并進行改造開發，但單宗零星用地面積原則上不超過3畝，且累計面積不超過改造開發項目總面積的10%。” 在《低效用地指導意見》相關規定的基礎上，部分地方城市更新政策也對該等零星土地在城市更新項目中通過協議出讓方式供地做了有益的探索，例如： 省（市） 政策文件 政策內容 廣東 《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》（廣東省人民政府令第279號） 邊角地、夾心地、插花地（以下統稱“三地”）和其他用地，經批準后可以納入“三舊”改造項目進行整體利用。 重慶 《重慶市城市更新管理辦法》（渝府發〔2021〕15號） 城市更新項目中的“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星土地，以及不具備單獨建設條件的土地中涉及經營性用途的，以協議出讓方式辦理供地手續。 成都 《成都市人民政府辦公廳關于進一步推進“中優”區域城市有機更新用地支持措施的通知》（成辦發〔2021〕33） 土地使用權人可按照城市規劃要求，對自有土地周邊的邊角地、夾心地、插花地等尚未供應的難以獨立開發的毗鄰、零星地塊 提出整合申請，由區政府（管委會） 按現行土地整合有關政策規定和程序辦理被整合土地的協議出讓手續。 長沙 長沙市《關于加強城市更新片區土地要素保障的通知》（長政辦發〔2021〕27號） 城市更新片區范圍內的邊角地、夾心地、插花地等零星經營性用地，在完善相關手續后采用協議出讓方式供地，以及國有（全資）公司投資建設的農貿市場、社區綜合體、養老設施等公共配套設施用地，可在符合協議出讓規定的前提下采取協議出讓方式供地。 徐州 《徐州市城市更新改造指導意見（試行）》（徐政辦發〔2021〕44號） 經營性用地更新地塊與周邊“邊角地”“夾心地”“插花地”等無法單獨使用土地（累計面積不超過更新項目總面積的10%，且單宗地塊面積不超過3畝）合并的，經市政府批準并補繳土地出讓金后，可采用協議出讓方式完善供地手續。 應當認為，雖然地方城市更新的法規政策也規定了“邊角地”、“夾心地”、“插花地”等難以獨立開發的零星用地可以通過協議出讓的方式供地，但嚴格來講并非是對“上位法”的突破，而是在現有法律框架下的進一步深化和延伸，實務中為項目的實施以及低效土地的集中和高效利用提供了政策依據。 4.5.5 土地出讓價格、補繳價格及繳納 （1）土地出讓價格 通過梳理各地城市更新地價支持政策，土地出讓價格的確定主要分為三種方式： 一是扣除相應土地開發成本后確定土地出讓價格。即出讓金測算時以凈地價減去拆遷費用、安置補償費用、代建公共服務設施費用等土地開發成本確定出讓價款。例如，《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》（廣東省人民政府令第279號）規定，“三舊”改造項目供地應當以單宗或者區片市場評估價為基礎，綜合考慮改造主體承擔的改造成本后按照程序確定政府應收地價。“三舊”改造成本包括前期費用、拆除臨遷費用、補償安置費用、搬遷獎勵以及公共設施建設支出等實際發生的費用。 二是按照所在區域市場評估價或基準地價的一定比例收取土地出讓價款。例如，《成都市人民政府辦公廳關于進一步推進“中優”區域城市有機更新用地支持措施的通知》（成辦發〔2021〕33號）規定，對于自主改造項目，對按城市規劃要求實施自主改造用于商品住宅開發的，按“雙評估”價差的90%收取土地出讓價款；用于發展服務業（含總部經濟）的商服用地按70%收取土地出讓價款【對自持物業比例超過60%（含60%）的按65%收取土地出讓價款；自持全部物業的按60%收取土地出讓價款；自持全部物業的省、市重點項目可按不低于55%收取土地出讓價款】。 三是以市場評估價格為基礎，設定修正系數確定土地出讓價格。例如，深圳市采用以標定地價[13]為核心的“一套市場地價標準”，通過設定“棚改項目修正系數”、“留用土地項目修正系數”及“拆除重建類城市更新項目修正系數”等修正系數進行政策調節。《深圳市地價測算規則》也給出了具體計算公式：宗地地價=∑(土地的市場價格×對應建筑面積×基礎修正系數×項目修正系數)。 部分城市針對城市更新項目土地價款也出臺了相應的優惠政策，具體如下： 部委/省（市） 政策文件 政策內容 國土資源部 《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》 原依法取得的工業用地改造開發后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價款。 深圳 《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市地價測算規則的通知》（深府辦規〔2019〕9號） 以出讓、租賃方式供應或劃撥方式轉為有償使用的土地，應根據土地的市場價格及本規則計收地價，其中產權歸政府的建筑面積部分不計收地價。 青島 《青島市人民政府關于推進城市更新工作的意見》（青政發〔2021〕8號） “工改工”城市更新項目，按規劃提高容積率的，免繳土地出讓價款。 珠海 《珠海經濟特區城市更新管理辦法》（珠海市人民政府令第138號） 城市更新中由實施主體建設并將建成后的產權無償移交政府的補充設施，該部分建筑面積不計收地價。 （2）土地價款補繳價格 關于土地價款補繳，應按照國土資源部印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》關于調整容積率補繳地價、調整用途補繳地價、多項條件同時調整情形下的補繳低價的規定執行[14]。 同時，部分城市也對城市更新項目土地價款補繳也進行了進一步詳細的規定。如《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市地價測算規則的通知》規定，已簽訂供應合同的土地，變更土地利用條件應補繳的地價，以地價測算時點的價格為基準，測算宗地變更后與變更前不同土地利用條件下的地價差額。如差額為負，則不再計收地價，計算公式如下：應補繳地價＝∑（土地的市場價格×變更后對應建筑面積×變更后基礎修正系數）－∑（土地的市場價格×變更前對應建筑面積×變更前基礎修正系數）。 （3）土地價款的繳納 另外，針對城市更新項目開發周期較長、企業的資金成本壓力較大的情況，為盡可能降低企業的資金成本，目前上海、成都、深圳、青島等地對繳納地價期限和方式等出臺了相關的優惠政策，具體規定如下： 城市 政策文件 政策內容 成都 《成都市人民政府辦公廳關于進一步推進“中優”區域城市有機更新用地支持措施的通知》（成辦發〔2021〕33號） 土地出讓價款可分期繳付，首次繳納比例原則上不得低于全部土地出讓價款的50%且繳納期限不得超過1個月，剩余價款繳納期限不得超過1年，分期付款的不計利息。 深圳 《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市地價測算規則的通知》（深府辦規〔2019〕9號） 重點產業項目、城市更新項目、棚戶區改造項目地價（不含變更與補繳情形）可分期繳交，首次繳交比例不得低于50%，余款自簽訂合同之日起1年內交清，不計利息。 上海 《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號） 應補繳的土地價款，可按照分期方式繳納，或在項目竣工后房地產登記前繳納，最長時間不得超過兩年。 青島 《青島市人民政府關于推進城市更新工作的意見》（青政發〔2021〕8號） 拆除重建類城市更新實施主體可以依約采用建筑面積分成、移交公益性用地或物業等方式補繳土地出讓價款。無償移交的公益性用地或物業，應計入補繳土地出讓價款可扣除的土地開發成本。無償移交的公益性用地面積或物業規模由區政府與城市更新實施主體協商確定。 4.6 項目回報機制 城市更新項目往往投資規模較大，所涉建設和運營內容較為復雜，設置合理的投資回報機制有利于提高市場主體參與城市更新項目的積極性和動力。 4.6.1 經營性項目回報機制 對于有經營性收入的項目，市場主體參主要通過產業載體經營收益、不動產租售、配套綜合開發收益、物業服務管理增值等獲取合理利潤。 例如《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》（京政發〔2021〕10號）規定“經營性服務設施可按所有權和經營權相分離的方式，經業主同意和區政府認定后，將經營權讓渡給相關專業機構。”《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案》第三條第（二）款規定“城市更新項目的公共停車場、充電樁、能源站等配套公共服務設施可以由實施主體負責運營。”此外，城市更新實施主體還可以充分發揮投資人資源整合優勢，協助更新區域引入優質產業，提升合作范圍內的產業品牌和價值，打造具有特色和價值的合作區域，從而最大化項目的收益。 4.6.2 準經營性項目回報模式 準經營性項目主要指具備一定經營性但經營性收入不足的項目，該等項目可通過當地國有企業進行可用性付費或者政府補貼等獲取合理收入。 需要注意的是，該部分需由政府付費的收入應滿足《預算法》關于預算資金撥付和政府預算管理相關規定，避免構成政府隱性債務；如涉及土地出讓金使用的，還需注意滿足土地出讓金支出使用和剛性計提相關管理規定；需由當地國有企業支付的費用應滿足《中華人民共和國企業國有資產法》、《中華人民共和國資產評估法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等相關規定，避免造成國有資產使用不當或國有資產流失。 需要注意的是，大部分城市更新項目的回報還主要建立在對該區域范圍內的經營性用地進行二級開發所獲取的收益，因此建立城市更新項目回報機制的核心事項便是如何通過合法合規的路徑獲取該區域范圍內的經營性用地土地，從而吸引多元化市場主體資金投入，減輕政府就城市更新項目的財政出資壓力，避免新增政府債務。因此，為了保障實施主體順利獲取土地，在國家現有土地供應的法律法規框架體系內，還需要政府進一步出臺相應的城市更新土地供應配套政策，對城市更新項目的經營性土地提供靈活和變通的供應方式。 4.7 項目稅費 對于拆舊建新類城市更新項目，特別是對于產權歸集方式取得項目用地的城市更新項目，其實施過程需首先通過轉讓不動產及無形資產收回土地及房屋，之后進行拆除，最后再進行重建和對外租售相關資產，因此就不可避免地涉及多環節和多稅種納稅，前述稅種如何進行計算和核定、相關增值稅進項和銷項抵扣等問題均需要予以關注，具體而言包括： （1）在城市更新實施主體受讓原產權單位土地、房屋等不動產和無形資產環節，城市更新實施主體可能需要繳納的稅種包括契稅、房產稅、印花稅等，此外，可能還涉及向原產權個人支付一定的搬遷補償支出和安置支出、搬遷獎勵等費用，該部分費用對應的票據和稅務處理問題也需要提前考慮； （2）在城市更新實施主體建成后資產建設、持有、租售、回遷安置、運營等環節，以及部無償配建的資產移交等環節，可能涉及的稅種包括但不限于增值稅及附加稅費、城鎮土地使用稅、土地增值稅、房（地）產稅、印花稅、企業所得稅等； （3）此外，部分城市更新項目涉及產權調換的，還涉及到個人所得稅等。 因此，為避免城市更新項目在實施過程中因稅費問題產生爭議，建議政府、城市更新實施主體及其他相關方就該等問題提前在協議中明確。 關于具體稅費政策方面，《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）規定的稅費減免政策[15]，既為城市更新項目稅費的優惠提供了政策依據，也為地方城市更新政策的制定稅費優惠政策提供了政策遵循。 對于地方城市來講，廣州市出臺了《廣州市城市更新稅收指引（2021年版）》（穗稅發〔2021〕93號），對城市更新項目共分為6類、12個應用場景，從全稅種、全周期的角度梳理廣州城市更新過程中所涉及的相關稅費，具有較強的指導性和操作性，其他地方城市更新政策也對稅費問題做了一些原則性的規定，部分內容列舉如下： 城市 政策文件 政策內容 廣州 《廣州市城市更新稅收指引（2021年版）》（穗稅發〔2021〕93號） 本指引基于每個應用場景，以改造環節為時間鏈條、全稅種、全周期梳理廣州城市更新過程中涉及的增值稅、土地增值稅、契稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅等稅收處理規定，用于指導廣州城市更新的涉稅管理。 《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（穗府辦規〔2019〕5號） （七）舊村全面改造項目中的復建安置房可納入棚戶區改造計劃，免征城市基礎設施配套費等行政事業性收費和政府性基金。 北京 北京市住建委《關于引入社會資本參與老舊小區改造的意見》（京建發[2021]121號） 市區稅務部門應按照《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）等有關規定，落實專業經營單位和養老、托育、家政等服務機構的稅費減免政策。 深圳 《深圳經濟特區城市更新條例》（深圳市六屆人大常委會公告第228號） 第四十五條 被搬遷人選擇產權置換的，置換物業按照經區城市更新部門備案的搬遷補償協議約定登記至被搬遷人名下，依法免征契稅。 第五十五條 城市更新項目依法免收各項行政事業性收費。 南京 南京規劃資源局、市房產局、市建委關于印發《開展居住類地段城市更新的指導意見》 的通知（寧規劃資源〔2020〕339號） 稅費政策：更新項目符合國家、省有關規定的，可享受行政事業性收費和政府性基金相關減免政策;納入市更新計劃的項目，符合條件的，可享受相關稅費減免政策；同一項目原多個權利主體通過權益轉移形成單一主體承擔城市更新工作的，經區政府確認，屬于政府收回房產、土地行為的，按相關稅收政策辦理。 西安 西安市司法局關于《西安市城市更新辦法（草案征求意見稿）》征求意見的公告 第二十六條 城市更新項目產權調換安置住房涉及的城鎮土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅、個人所得稅可以依據有關政策規定予以減免。根據相關規定，安置面積部分免收城市基礎設施配套費、防空地下室易地建設費、教育費附加、地方教育附加、城鎮公用事業附加等行政事業性收費和政府性基金。 南寧 《南寧市加快推進舊城區改造工作實施辦法》（南府規〔2019〕26號） 符合條件的舊城區改造安置用房，按照《財政部 國家稅務總局關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》（財稅〔2013〕101號）規定執行，即按規定免征城鎮土地使用稅及印花稅。對企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。對經營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續作為改造安置房源的，免征契稅。 延安 《延安市城市更新暫行辦法》（延政辦發〔2021〕13號） 第二十六條 城市更新項目涉及的城鎮土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅、個人所得稅以及各項行政事業性收費和政府性基金，可依據有關規定享受相關優惠政策。 4.8 特殊風險識別與分配 城市更新項目由于其項目所在區域歷史發展原因，可能存在土地權屬不清晰的情形，再加上區域居民長期生活使用習慣，很容易發生居民對其權利邊界認知與實際權利邊界不一致的情形，如居民對城市更新區域內長期占用的市政設施用地權屬產生誤解，對于不屬于其所有的物業或資產主張所有權或者經營權，從而主張要求獲得征拆補償或者拒絕實施改造。類似此種風險則屬于城市更新項目的特殊風險，該項風險應當在項目前期考察階段及時予以識別，并且與政府方協商風險分配方式和制定應對預案。 5.市場主體參與城市更新主要投融資模式 目前市場主體參與城市更細項目的主要投融資模式有政府與社會資本合作（PPP）模式、特許經營模式、政府授權+股權合作實施模式和資源匹配+項目自平衡模式，現就上述合作模式主要交易機構分析如下： 5.1 政府與社會資本合作（PPP）模式 政府與社會資本合作（PPP）作為當下公認的合規性較強的投融資模式，可為城市更新項目的實施繼續提供支持，這從地方政府的城市更新政策中亦能體現[16]，如重慶、南寧、西安等地均明確鼓勵采用PPP模式推進城市更新項目的實施。采用PPP模式實施城市更新項目的主要交易結構如下： 該模式下，由項目所在地人民政府授權相應職能部門作為實施機構負責實施城市更新項目，實施機構依法遴選社會投資人作為項目合作主體，并由社會投資人與經政府授權的地方國有企業作為政府出資代表共同出資設立項目公司，由項目公司作為城市更新實施主體負責具體實施城市更新項目。項目公司向金融機構申請項目貸款并還本付息，城市更新項目中基礎設施和公共服務設施的使用者向項目公司支付使用者付費，使用者付費不足部分由財政部門通過可行性缺口補助予以補足。需要注意的是，采用PPP模式的政府付費不能使用政府性基金預算（土地出讓收入），且政府付費受一般公共預算支出10%的限制。 5.2 特許經營模式 特許經營模式與PPP模式的投融資結構整體上類似，但較PPP模式更為簡單，其交易結構及操作流程整體上可參考PPP模式，區別點在于PPP模式可行性缺口補助有明確法律依據，但特許經營模式下的政府付費部分納入預算尚無明確法律依據，項目可融性不及PPP模式。 5.3 政府授權+股權合作實施模式 城市更新項目還可以采用“政府授權+股權合作”實施模式，其主要交易結構如下（以出讓方式獲取項目用地為例）: 該模式下，由項目所在地政府授權地方國有企業作為城市更新項目的更新主體，地方國有企業依法遴選投資人，并與投資人共同出資設立項目公司，由項目公司具體負責城市更新項目的實施。項目公司通過出讓方式從國土部門獲取項目用地，并繳納土地出讓金。項目公司從金融機構獲得項目貸款并還本付息，項目公司從經營性資產使用者收取使用者付費，不足部分由授權國有企業根據協議付費，授權國有企業的付費由當地政府及國資監管部門按照合法合規路徑足額撥付。 5.4 資源匹配+項目自平衡模式 城市更新項目還可以采用“資源匹配+項目自平衡”模式，該模式適用于城市更新項目中具備較多的經營性資產或資源的項目，其主要交易結構如下： 該模式下，先由政府依法遴選城市更新的市場主體（即投資人），再由投資人單獨或引入城市更新基金出資設立項目公司具體負責城市更新項目具體實施。如果是非房地產公司作為投資人，考慮到其設立的項目公司可能受制于某些政策或制度約束無法實施房地產開發項目，因此項目公司可尋求具有房地產開發資質和能力的房地產開發公司進行合作開發，具體由房地產公司負責房地產項目的開發建設，項目公司通過分享地產開發收益獲取一定的投資收益，以彌補其投資基礎設施和公共服務設施和運營帶來的收益不足的問題，從而實現項目投資和收益整體自平衡。 該等模式下不涉及政府補助或付費，在操作流程上亦較為簡單，但具體實施時需要注意經營性（住宅）用地能否通過協議出讓方式供地的問題，如不能協議方式直接出讓用地，則采用招拍掛方式供地存在合作主體無法獲取土地的風險。 6.城市更新基金 城市更新基金作為城市更新項目重要的參與主體，其主要通過非公開方式向特定投資者募集資金，從性質上來看屬于私募基金，主要投資于城市更新投資建設項目，旨在為城市更新項目提供項目資本金，通常私募基金的形式包括公司型、合伙型和契約型，本文主要針對由政府方牽頭設立的合伙型城市更新基金予以分析和研究。 6.1 城市更新基金設立概況 關于政府設立城市更新基金的相關文件，最早可見于《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》【國發〔2016〕8號】“鼓勵地方利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺…”。目前以政府主導發起設立的城市更新基金情況如下： 序號 名稱 發起時間 基金概況 基金規模 設立時間 一 廣州城市更新基金 2017-7-10 在廣州市城市更新局指導下，由越秀產業投資基金管理股份有限公司牽頭設立并作為基金管理人。 總規模2000億元，首期基金“廣州軌道交通城市更新基金”規模為200億元。 2018/5/2（首期） 二 北京海淀區中關村科學城城市更新與發展基金 2021-5 海淀區政府分別與北京建工集團有限責任公司、中國建筑第七工程局有限公司、上海寶冶集團有限公司簽訂了戰略合作框架協議。同時三家企業還將分別引入金融機構共同組建基金。 300億元 設立中 三 上海城市更新基金 2021-6-2 由上海地產集團與保利發展控股、招商蛇口、中交集團、萬科集團、國壽投資、中國太保、中保投資簽署戰略合作協議。 800億元 設立中 四 無錫市城市更新基金 2021-7-1 由無錫城建發展集團作為發起人，聯合平安建投、中交投資、上海建工、上海城建置業、太保私募、民生銀行、平安銀行、招商銀行、興業銀行、融創地產、華潤置地等13家單位。 300億元 設立中 6.2 城市更新基金設立模式 6.2.1 發起主體 參照廣州、北京、上海、無錫等地成立城市更新基金的方式，城市更新基金主要采用有限合伙形式，由當地政府指定當地城市更新國有企業作為基金的發起主體、普通合伙人（GP）和基金管理人，并根據具體項目的資金、開發、建設、運營等需求引入外部具備相關能力和優勢的合作單位共同參與發起設立。 對于具體城市更新基金成立時，通常由當地政府出具相關文件，明確由當地負責城市更新的國有企業牽頭并適當引入外部合作單位聯合出資設立，同時還明確該國有企業或其控股子公司對基金享有實際管理和控制權，并明確該基金的投資項目范圍，對于該級政府行政區域內符合條件的城市更新項目，該基金可直接作為投資主體參與具體項目投資。 6.2.2 典型結構 由于城市更新項目范圍較廣，通常在城市更新基金設立階段無法具體至某一具體的、可實施的城市更新項目，因此城市更新項目往往采用“母基金+子基金”的形式設立。具體如下： （1）先成立母基金，由政府方和外部合作單位對城市更新項目達成整體合作和出資意向，解決后續項目資金來源問題和基金管理運作問題； （2）再成立子基金，針對具體城市更新項目不同的建設內容和回報機制等，結合投資人對具體項目的不同訴求，在后續具體項目實施階段，針對具體城市更新項目成立子基金，并通過母基金向子基金進行出資，并由子基金向具體項目進行投資。 城市更新基金典型結構如下： 6.3 城市更新基金設立注意事項 6.3.1 關于普通合伙人（GP） 《合伙企業法》規定普通合伙人對合伙企業債務承擔無限連帶責任，同時規定國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性的事業單位、社會團體不得成為普通合伙人。 根據上述規定，國有企業如作為普通合伙人需對基金債務承擔無限連帶責任，不利于國有資產的保護，因此法律明確禁止國有企業擔任普通合伙人。但如果一概禁止國有企業擔任普通合伙人，也將阻礙私募基金的發展，因此實踐中也多次出現由國有企業作為普通合伙人參與基金投資的案例，該等基金大多由國有全資公司（A公司）另行成立全資或者控股子公司（B公司）作為基金的普通合伙人，雖然另行成立的B公司需要對基金債務承擔無限連帶責任，但是A公司僅以認繳出資為限對B公司承擔有限責任，在一定程度上保護了國有資產的安全。 6.3.2 關于有限合伙人（LP） 對于政府方主導設立的城市更新基金，為了引入社會資金并發揮社會市場主體的專業優勢，因此需要引入合適的有限合伙人參與基金設立，關于有限合伙人（LP）的引入主要應關注包括有限合伙人識別和選擇、有限合伙人收益保障兩個方面。 關于識別和選擇，應根據具體城市更新項目對投資人資金或者專業能力的訴求，適當選取政策性銀行、保險機構、專業投資公司、大型施工單位、地產公司、專業運營公司等作為有限合伙人（LP）； 關于收益保障，鑒于城市更新項目自身收益率通常不高，因此需提前考慮GP和LP之間的投資收益分配機制，《資管新規》強調“賣者盡責、買者自負”的理念，打破剛性兌付，明確規定基金管理人不得對有限合伙人（LP）提供任何直接或間接、顯性或隱性的擔保、回購等代為承擔風險的承諾，因此有限合伙人（LP）在基金層面實現收益的應主要通過參與基金收益分配的方式進行，如何保障基金本身收益的實現以及如何設置基金本身的結構化收益分配機制，提高有限合伙人（LP）參與的積極性，也是需要提前考慮的問題。 另外，對于有限合伙人（LP）是施工單位的情形，由于施工單位通常希望通過城市更新基金合作獲取具體城市更新項目的施工份額，因此還需考慮施工單位獲取城市更新項目施工份額的具體可行的合規路徑。 6.3.3 關于基金投決會權力設置 私募基金通常會設置由私募基金管理人與投資人共同組成的投決會對私募基金的重大決策事項進行表決。由于城市更新類私募基金可能出現一只基金投多個項目、不同投資人在不同項目中投資比例不同、或者以母子基金的結構進行投資等，因此在設置投決會權利時，建議根據具體情形對投決會中的表決機制進行合理安排，平衡考慮各方權力和利益。 6.3.4 城市更新項目的制度保障 城市更新基金參與城市更新項目，其最終目的還是要獲取一定的投資收益，在《資管新規》要求“消除多層嵌套和通道業務”、“打破剛信兌付”、“讓資管業務回歸本質”等背景下，城市更新基金的收益主要應取決于其最終投向的城市更新項目。 為了能夠吸引城市更新基金參與項目投資，應首先保障城市更新項目本身能夠合法實施且具備一定的收益，而項目收益一方面取決于實施主體對項目本身的經營情況，另一方面，也取決于外部政策環境的支持，比如需要政府為項目的實施建立一系列的制度保障，從項目規劃、項目用地、項目融資、項目運營、項目財稅等方面出臺一系列的政策文件，從而穩定城市更新項目的投資收益預期，為城市更新基金參與項目投資解決后顧之憂。 7.項目實施建議 城市更新作為一種全新的城市發展模式，是解決城市土地供需矛盾、轉變城市發展方式、推動城市空間結構優化和品質提升、以及促進我國城鎮化可持續發展的必然趨勢和必由之路，基于上述相關城市更新政策和法律事項的分析，從利于項目順利和規范實施的角度，我們建議： （1）從國家層面來講，城市更新項目投資大、周期長，涉及的法律及經濟關系復雜且多元，但是目前國家層面尚無法律法規級別的頂層設計，加之地方城市更新政策數量多、差異大以及變化快等特征，從長遠來看并不利于建立城市更新的長效機制。為此，建議國家層面在適時總結和借鑒各地城市更新經驗的基礎上，建立全國的城市更新法律法規，為城市更新長效發展和行穩致遠打下制度之錨。 （2）從地方政府來講，首先，應由地方政府結合當地具體實際情況，出臺明確的城市更新相關支持政策，并重點明確城市更新項目的具體范圍、身份確認、實施主體、實施流程、項目規劃、土地供應方式、土地出讓金、財政資金、稅收政策等，并以此作為當地城市更新項目的指引和依據；其次，針對具體城市更新項目應加強市場化運作，并在項目前期加強市場測試，根據市場測試的結果完善和優化項目實施模式和交易結構。 （3）從投資人來講，首先，應提前對項目當地相關的城市更新政策進行分析和研究；其次，還應重視具體城市更新項目的前期調查工作，城市更新項目大多屬于既有建筑或物業的更新或改造，與傳統成片拆除和建設的項目不同，涉及到復雜的產權關系，需對擬轉讓的土地使用權及其附帶建筑物的資產權屬、項目規劃和用地性質等進行盡職調查，避免存在不得轉讓[17]、不能拆除等情形。 （4）從地方政府和投資人雙方來講，應共同加強具體項目合作模式之合法合規性及投資收益之自平衡。城市更新項目涉及法律關系眾多且復雜，且項目合作模式、投資收益也是雙方進行項目合作的基礎，雙方應針對具體不同類型的項目進行詳細的財務盈虧平衡測算，并以盈虧平衡測算結果為依據，調整項目合作模式、合作范圍和回報機制等，保障具體城市更新項目合作模式合法合規，投資收益實現自平衡，從而為項目融資和項目實施奠定前提和基礎。 注釋 [1] 參見郝瀚、石易、楊彥威.《房地產行業進入存量化時代，如何理解城市更新？》. https://www.pkulaw.com，2021-06-29. [2] 參見王媛、李佳新、穆聳.《城市更新“新”在哪兒？》.https://www.pkulaw.com，2021-09-09. [3] 《上海城市更新條例》第二十條一款 本市建立更新統籌主體遴選機制。市、區人民政府應當按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區域范圍內城市更新活動相適應的市場主體作為更新統籌主體。更新統籌主體遴選機制由市人民政府另行制定。《福州市人民政府辦公廳關于印發福州市“城市更新+”實施辦法的通知》第十三條 市“城市更新+”工作領導小組可通過公開招投標、競爭性磋商或指定方式，選擇有實力的國有企業作為城市更新單元實施業主。 [4] 《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案》規定：涉及建設周期長、投資規模大、跨區域以及市級重大城市更新項目，可通過政府授權方式，由具有實力的國有企業作為實施主體。實施主體應按照市場化方式實施更新改造，提高工作質量和效率。 [5] 《上海城市更新條例》第二十條第二款 屬于歷史風貌保護、產業園區轉型升級、市政基礎設施整體提升等情形的，市、區人民政府也可以指定更新統籌主體。 [6] 《深圳經濟特區城市更新條例》第四十條 城市更新項目拆除范圍內形成單一權利主體或者合作實施主體的，應當向區城市更新部門申請確認實施主體。 [7] 《中華人民共和國民法典》第二百七十八條 下列事項由業主共同決定：…（四）選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人；…（七）改建、重建建筑物及其附屬設施；（八）改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經營活動；（九）有關共有和共同管理權利的其他重大事項。業主共同決定事項，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決。決定前款第六項至第八項規定的事項，應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。決定前款其他事項，應當經參與表決專有部分面積過半數的業主且參與表決人數過半數的業主同意。 [8] 中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》：五/（十二）相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。 [9] 《中華人民共和國民法典》第三百四十七條第二款 工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。 [10] 《城市房地產管理法（2019年修正）》第四十三條 以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產后，其土地使用權的使用年限為原土地使用權出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經使用年限后的剩余年限。 [11] 《深圳經濟特區城市更新條例》第四十四條規定“不動產權屬注銷登記完成后，實施主體應當先按照規劃要求向政府無償移交公共用地，再申請以協議方式取得更新單元規劃確定的開發建設用地使用權，并簽訂國有建設用地使用權出讓合同。項目拆除范圍內的原土地使用權自動終止，出讓后的土地使用權期限重新起算”。 [12] 《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》（住房和城鄉建設部令第7號）第二十條 經批準后的控制性詳細規劃具有法定效力，任何單位和個人不得隨意修改；確需修改的，應當按照下列程序進行：（一）控制性詳細規劃組織編制機關應當組織對控制性詳細規劃修改的必要性進行專題論證；（二）控制性詳細規劃組織編制機關應當采用多種方式征求規劃地段內利害關系人的意見，必要時應當組織聽證；（三）控制性詳細規劃組織編制機關提出修改控制性詳細規劃的建議，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可組織編制修改方案；（四）修改后應當按法定程序審查報批。報批材料中應當附具規劃地段內利害關系人意見及處理結果。控制性詳細規劃修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的，應當先修改總體規劃。 [13] 標定地價是指政府為管理需要確定的，標準宗地在現狀開發利用、正常市場條件、法定最高使用年期或政策規定年期下，某一估價期日的土地權利價格。 [14] 《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》6.4 已出讓土地補繳地價款 （2）調整容積率補繳地價。調整容積率的，需補繳地價款等于樓面地價乘以新增建筑面積，樓面地價按新容積率規劃條件下估價期日的樓面地價確定。核定新增建筑面積，可以相關部門批準變更規劃條件所新增的建筑面積為準，或竣工驗收時實測的新增建筑面積為準。因調低容積率造成地價增值的，補繳地價款可按估價期日新舊容積率規劃條件下總地價的差額確定。容積率調整前后均低于1的，按容積率為1核算樓面地價。 （3）調整用途補繳地價。調整用途的，需補繳地價款等于新、舊用途樓面地價之差乘以建筑面積。新、舊用途樓面地價均為估價期日的正常市場價格。用地結構調整的，分別核算各用途建筑面積變化帶來的地價增減額，合并計算應補繳地價款。各用途的樓面地價按調整結構后確定。工業用地調整用途的，需補繳地價款等于新用途樓面地價乘以新用途建筑面積，減去現狀工業用地價格。 [15] 《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）：落實稅費減免政策。專業經營單位參與政府統一組織的城鎮老舊小區改造，對其取得所有權的設施設備等配套資產改造所發生的可以作為該設施設備的計稅基礎，按規定計提折舊并在企業所得稅前扣除；所發生的維護管理費用，可按規定計入企業當期費用稅前扣除。在城鎮老舊小區改造中，為社區提供養老、托育、家政等服務的機構，提供養老、托育、家政服務取得的收入免征增值稅，并減按90%計入所得稅應納稅所得額；用于提供社區養老、托育、家政服務的房產、土地，可按現行規定免征契稅、房產稅、城鎮土地使用稅和城市基礎設施配套費、不動產登記費等。 [16] 《重慶市城市更新工作方案》規定“鼓勵采用政府和社會資本合作項目建設模式（PPP）推進城市更新項目的實施。”《南寧市加快推進舊城區改造工作實施辦法》規定“采取政府主導和自主改造并行的方式，根據年度改造計劃分片分步合理推進舊城區改造工作，鼓勵社會資金參與舊城區改造，參與改造的企業自擔風險、自負盈虧。鼓勵企業通過直接投資、間接投資、委托代建等多種方式參與更新改造。”西安市司法局關于《西安市城市更新辦法（草案征求意見稿）》征求意見的公告第二十四條規定“鼓勵引導社會資本通過公開、公平、公正方式參與城市更新項目。” [17] 《城市房地產管理法（2019年修正）》第三十八條 下列房地產，不得轉讓：（一）以出讓方式取得土地使用權的，不符合本法第三十九條規定的條件的；（二）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產權利的；（三）依法收回土地使用權的；（四）共有房地產，未經其他共有人書面同意的；（五）權屬有爭議的；（六）未依法登記領取權屬證書的；（七）法律、行政法規規定禁止轉讓的其他情形。
在基金結構上，上海地產集團為作為普通合伙人（GP）并負責組建基金管理公司，其他參與企業為有限合伙人（LP）。
