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（一）農(nóng)村信用社發(fā)展的歷史沿革

新中國成立后，隨著農(nóng)村互助運(yùn)動(dòng)的開展，中國人民銀行提出信用合作組織形式多樣化發(fā)展，此時(shí)信用社呈現(xiàn)合作制度形式，屬于“民辦”性質(zhì)，基本由農(nóng)民入股資本金。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的開展，信用社的功能逐漸喪失。改革開放后，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到一定發(fā)展，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)的需求日益增加。1979年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行的通知》，文件規(guī)定，“中國農(nóng)業(yè)銀行作為國務(wù)院的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，由中國中國人民銀行代管。主要任務(wù)是，統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。”農(nóng)信社逐步由“民辦”性質(zhì)向“官辦”性質(zhì)轉(zhuǎn)變。

1984年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告的通知》，提出信用社要改革體制，把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，恢復(fù)和加強(qiáng)信用合作社的“三性”（組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性），實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，各級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)改革的領(lǐng)導(dǎo)，把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，要建立信用合作社的縣聯(lián)社。農(nóng)業(yè)銀行對(duì)信用社要實(shí)行政策上領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)上指導(dǎo)，把信用社業(yè)務(wù)搞得更好。

隨著改革開放的深入，各類金融機(jī)構(gòu)相互間的關(guān)系呈現(xiàn)混亂，沒有建立起合理的管理體制和良好的運(yùn)行機(jī)制，相當(dāng)多的農(nóng)信社失去了合作性質(zhì)，背離了主要為農(nóng)民服務(wù)的發(fā)展方向；農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)管理農(nóng)村信用社的體制，與其自身改革為商業(yè)銀行在諸多關(guān)系上存在難題。1996年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，對(duì)其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)，然后按合作制原則加以規(guī)范。

1997年7月，東南亞金融危機(jī)爆發(fā)，四大商業(yè)銀行為降低風(fēng)險(xiǎn)和提高收益率逐步退出農(nóng)村市場，農(nóng)業(yè)合作基金會(huì)全部撤并，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融市場的主力軍。1998年12月，國務(wù)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村信用合作社改革整頓規(guī)范管理工作意見的通知》，提出通過深化改革，恢復(fù)農(nóng)村信用社的“自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)”的合作金融組織性質(zhì)。由于經(jīng)營機(jī)制和內(nèi)控制度不健全以及監(jiān)管不到位，農(nóng)信社出現(xiàn)了資產(chǎn)質(zhì)量差、歷史包袱沉重和潛在風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。

2003年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》，提出要深化信用社改革，將信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)。選擇了吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8省(市)開展了改革試點(diǎn)工作。2003年9月，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》的通知，指出省聯(lián)社經(jīng)省級(jí)政府授權(quán)，承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。2004年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見》，明確和規(guī)范了省政府、銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)、省聯(lián)社對(duì)信用社監(jiān)督管理和防范化解風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。2004年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》，就8省(市)開展了改革試點(diǎn)工作取得的成效進(jìn)行了總結(jié)，并提出進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任和深化產(chǎn)權(quán)制度改革。通過“花錢買機(jī)制”的方式，有效的化解了一部分歷史包袱，2000年7月，江蘇率先組建了全國第一家省級(jí)聯(lián)社，至2007年8月海南省聯(lián)社的組建，除香港、澳門、臺(tái)灣、西藏外，我國共成立了30家省級(jí)（含自治區(qū)和直轄市）聯(lián)社（當(dāng)前25家，4個(gè)直轄市和寧夏區(qū)聯(lián)社已改制農(nóng)商銀行）。截至2021年末，全國共有1596家農(nóng)商銀行、577家農(nóng)信社、23家農(nóng)合銀行。全國農(nóng)商銀行和農(nóng)信社資產(chǎn)超43萬億元。

（二）省聯(lián)社存在問題

從2000年初實(shí)施的農(nóng)信社改革為農(nóng)信社甩掉歷史包袱、優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)、降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著重要作用，國家在相關(guān)財(cái)產(chǎn)和稅收等方面給予了農(nóng)信系統(tǒng)一系列扶持，為農(nóng)信系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度和機(jī)制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。到2011年，銀監(jiān)會(huì)提出農(nóng)信社要逐步完成股份制的改革，該期間內(nèi)，部分地區(qū)將農(nóng)信社改制為農(nóng)商銀行，全國農(nóng)信系統(tǒng)中，4個(gè)直轄市和安徽、湖北、江蘇、山東、江西、湖南、廣東和青海8個(gè)省份農(nóng)信社改制成農(nóng)商行的任務(wù)已經(jīng)完成。隨著改革的深化和發(fā)展，省聯(lián)社的職能定位、組織架構(gòu)和縣市行社股權(quán)倒置等矛盾逐漸顯現(xiàn)。其既是監(jiān)管主體又是業(yè)務(wù)主體，既是行政機(jī)關(guān)又是“總行”，既是“子公司”又是上級(jí)主管部門。因此，本著目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的要求，需要通過制度創(chuàng)新來解決省聯(lián)社所處的身份困境和功能困境。

1.省聯(lián)社對(duì)縣市行社存有行政管理職能，存在重管理輕服務(wù)的情況。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，省聯(lián)社也需要逐漸擺脫政企不分的局面，需要從行政導(dǎo)向向市場導(dǎo)向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。同時(shí)，省政府、中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、省聯(lián)社之間存有管理監(jiān)督權(quán)利重疊的問題，在具體的監(jiān)管層面上，各自的監(jiān)管重點(diǎn)無法有效區(qū)分。省聯(lián)社在名義上是一個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，但其地位更類似政府機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社也自認(rèn)為其是縣市行社上級(jí)管理機(jī)關(guān)，這種架構(gòu)模式與省聯(lián)社的股權(quán)結(jié)構(gòu)是相矛盾相沖突的。省聯(lián)社應(yīng)當(dāng)逐步向強(qiáng)化服務(wù)方向過渡，2014年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)三農(nóng)發(fā)展的若干意見》明確指出，要分類推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改革，完善農(nóng)村信用社管理體制，省聯(lián)社要加快淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)功能，優(yōu)化協(xié)調(diào)指導(dǎo)。省聯(lián)社“政”的屬性，注定其專業(yè)服務(wù)功能的不足，如何適應(yīng)時(shí)代變化，增強(qiáng)業(yè)務(wù)服務(wù)能力，是一個(gè)值得深思的問題。

2.省聯(lián)社處于多方利益主體的轄制，其需要回歸真正的權(quán)益本位。省聯(lián)社本身是各方力量博弈的結(jié)果，中央要穩(wěn)定，地方要發(fā)展，在保持金融秩序穩(wěn)定的前提下，將一部分權(quán)利給予地方，能夠促進(jìn)地方政府參與改革的積極性。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就需要調(diào)動(dòng)各類資源，而省聯(lián)社管理體制的建立，為省政府利用金融資源提供便利，而政企不分的經(jīng)營模式，就可能導(dǎo)致農(nóng)信系統(tǒng)經(jīng)營目標(biāo)的偏離和引發(fā)經(jīng)營上的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)省聯(lián)社存在職權(quán)界限不明確的問題，如何調(diào)和中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和省聯(lián)社在監(jiān)管職責(zé)上的交叉問題，通常監(jiān)管部門并非農(nóng)信機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)主體，在名義上這種責(zé)任歸屬于省政府，而省政府又將其相關(guān)職權(quán)授權(quán)給省聯(lián)社，這必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的失衡。

3.省聯(lián)社存有權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。省聯(lián)社和縣市行社之間存在股權(quán)倒置，縣市行社作為省聯(lián)社的股東，按照現(xiàn)代公司治理的理論，縣市行社作為股東應(yīng)享有相關(guān)決策和管理權(quán)利，但事實(shí)上，省聯(lián)社對(duì)縣市行社有管理權(quán)能。這種管理權(quán)能體現(xiàn)在人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面，高管人事任免上的行政色彩和業(yè)務(wù)經(jīng)營的行政化管理，必然導(dǎo)致相關(guān)政策缺乏市場導(dǎo)向性，長此以往必然導(dǎo)致縣市行社的經(jīng)營脫離服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)。2019年中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指出，積極探索農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革路徑，理順農(nóng)村信用社管理體制，明確并強(qiáng)化農(nóng)村信用社的獨(dú)立法人地位，完善公司治理機(jī)制，保障股東權(quán)利，提高縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的獨(dú)立性和規(guī)范化水平，淡化農(nóng)村信用社省聯(lián)社在人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務(wù)功能。”

（一）改革的基礎(chǔ)理論

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)市場逐步回歸市場調(diào)控，以行政導(dǎo)向?yàn)橹鞯膰衅髽I(yè)及單位逐步呈現(xiàn)出其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)上的劣勢，現(xiàn)代企業(yè)制度的引入為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)改革提供了理論依據(jù)，構(gòu)建以股份制為主要形式的現(xiàn)代公司逐步成為改革的主要形式。無論何種模式的改革，其均需遵現(xiàn)代的企業(yè)制度和實(shí)施公司制，實(shí)現(xiàn)省聯(lián)社從“行政治理”到“經(jīng)濟(jì)治理”的轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的匹配。

現(xiàn)代企業(yè)的突出特點(diǎn)表現(xiàn)在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的逐步分離，公司治理的實(shí)質(zhì)在于合理配置公司“三會(huì)一層”的權(quán)力和責(zé)任分配，以形成有效的制衡關(guān)系，解決代理人的激勵(lì)和約束，激勵(lì)代理人為投資人的利益而完成相關(guān)義務(wù)，約束代理人合理履行職務(wù)而不得損害公司和投資人利益，通過規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部力量的優(yōu)化配置，為公司的高效運(yùn)行提供一系列的制度安排，從而提升競爭力。省聯(lián)社受制于歷史原因，天然帶有政企一體的特點(diǎn)，而政企分離的核心在于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，而實(shí)施公司化的股份制改革能夠解決政企分離問題，公司治理理論可以處理因所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后而發(fā)生的“代理”關(guān)系問題，此兩者是省聯(lián)社改革必須要遵循的基本前提。

（二）省聯(lián)社改革的路徑

2017年出臺(tái)的中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》第29條指出，要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案。當(dāng)前，業(yè)內(nèi)關(guān)于省聯(lián)社改革路徑討論最多的四大模式是統(tǒng)一法人、金融控股公司、金融服務(wù)公司和聯(lián)合銀行模式，近幾年來，金融控股公司和聯(lián)合銀行兩種模式最受青睞。

1.組建統(tǒng)一法人的省級(jí)農(nóng)商銀行

統(tǒng)一法人模式系指將省聯(lián)社及縣市行社合并為統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行，在清理縣市行社所持省聯(lián)社股份的基礎(chǔ)上，將縣市聯(lián)社轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)農(nóng)商銀行的分支機(jī)構(gòu)。此模式下產(chǎn)權(quán)明晰，能夠統(tǒng)一理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善獨(dú)立的法人地位，能夠促進(jìn)省聯(lián)社治理結(jié)構(gòu)的升級(jí)，增加抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，有助于資源的集中配置，形成規(guī)模優(yōu)勢。

就重慶市信用社的改革而言，2003年，重慶成為全國首批農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)省市之一，其先進(jìn)行了縣級(jí)聯(lián)社的統(tǒng)一法人改革工作，取消了729個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)信社的法人地位，成立了39個(gè)區(qū)縣級(jí)法人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)縣農(nóng)信社的分支機(jī)構(gòu)。為理論產(chǎn)權(quán)關(guān)系和消化不良，2008年6月，在原重慶市農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行基礎(chǔ)上組建了全市統(tǒng)一法人的股份制商業(yè)銀行，縣級(jí)聯(lián)社轉(zhuǎn)變?yōu)槭屑?jí)聯(lián)社分支機(jī)構(gòu)，縣級(jí)聯(lián)社不再享有獨(dú)立法人地位。在2007年啟動(dòng)的增資擴(kuò)股和2008年實(shí)施籌建方案中，其均要求新老股東額外每股增加0.6元用于消化處置不良。這一系列改革舉措的實(shí)施，有效的實(shí)現(xiàn)了資源整合，明晰了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)關(guān)系，補(bǔ)強(qiáng)了基層行社抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

從重慶市信用社改革取得的成效來看，2010年，重慶農(nóng)商成功在香港H股主板上市，成為全國首家上市農(nóng)商行。2019年10月，成功在上海證券交易所主板掛牌上市，成為全國首家A+H股上市農(nóng)商行。截至2022年6月末，重慶農(nóng)商行下轄7家分行、35家支行，共1758個(gè)營業(yè)機(jī)構(gòu)，并發(fā)起設(shè)立1家金融租賃公司、1家理財(cái)公司、12家村鎮(zhèn)銀行，從業(yè)人員1.5萬人。資產(chǎn)規(guī)模13158億元，存款余額8206億元，貸款余額6165億元，排名全球銀行第113位、位居中國銀行業(yè)第22位，在穆迪國際評(píng)級(jí)中獲得投資級(jí)“Baa2”主體評(píng)級(jí)。從重慶農(nóng)商公示的2021年度報(bào)告來看，業(yè)務(wù)規(guī)模穩(wěn)中有進(jìn)，資產(chǎn)總額12,658.51億元、較上年末增長1,299.25億元，增幅11.44%。存款余額7,593.60億元，較上年末增長343.60億元，貸款余額5,821.67億元，較上年末增長742.81億元，資產(chǎn)、存款、貸款規(guī)模均居重慶市第一。經(jīng)營效益穩(wěn)中有進(jìn)，實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入308.42億元、同比增長9.42%，凈利潤97.18億元、同比增長13.47%，不良貸款率較上年末下降0.06個(gè)百分點(diǎn)。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，貸款占總資產(chǎn)比重45.99%，較上年末提升1.28個(gè)百分點(diǎn)。零售貸款占總貸款比重47.33%，較上年末提升4.69個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)零售業(yè)務(wù)收入占比突破40%，轉(zhuǎn)型效果不斷顯現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)持續(xù)優(yōu)化，資本充足率14.77%，較上年末提升0.49個(gè)百分點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)增速低于總資產(chǎn)增速8.08個(gè)百分點(diǎn)，表內(nèi)外資產(chǎn)平均風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重較上年末下降4.48個(gè)百分點(diǎn)。

從重慶市的改革實(shí)踐來看，統(tǒng)一法人后，能夠有效的集中管理和實(shí)現(xiàn)規(guī)模，解決分散經(jīng)營的弊端。公司治理結(jié)構(gòu)的升級(jí)能有效解決政企不分和權(quán)責(zé)不一的問題，同時(shí)，還能調(diào)配優(yōu)勢資源和力量服務(wù)“三農(nóng)”。但這種模式的可復(fù)制程度較低，從北京、上海、重慶、天津的改革來看，此種模式對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和行政體制有較高要求，直轄市較之于其他省份，受地緣面積影響，管理半徑小，城鄉(xiāng)一體化程度高。就當(dāng)前其他省份的改革而言，此種模式下的持股主體將發(fā)生顛覆式的變革，改革阻力相對(duì)較大，對(duì)控股資金的要求也高，統(tǒng)一法人將導(dǎo)致縣市行社轉(zhuǎn)變?yōu)榉种C(jī)構(gòu)，這種單一銀行模式將導(dǎo)致縣市行社的獨(dú)立法人地位和業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)不復(fù)存在，縣市行社無法因地制宜制定經(jīng)營策略，導(dǎo)致信貸資源向發(fā)達(dá)地區(qū)靠攏，背離服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)，淡化了農(nóng)信社的合作金融屬性，不利于普惠金融的發(fā)展，這也是國家要求改革需維持縣域法人穩(wěn)定的原因。

2.金融控股公司模式

金融控股公司模式是指在在保持縣市行社法人獨(dú)立地位的情形下，由省政府作為發(fā)起股東，引入戰(zhàn)略投資人將省聯(lián)社改制為省級(jí)銀行控股公司,組建以國有資本為主，集體及民營資本為補(bǔ)充的省級(jí)控股集團(tuán)，而后由省級(jí)銀行控股公司向下參股縣市行社。

寧夏區(qū)聯(lián)社改革便采用金融控股公司模式，黃河農(nóng)商銀行成立于2008年12月，是在寧夏區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社的基礎(chǔ)上合并組建。在具體的處理路徑上，由寧夏區(qū)聯(lián)社以凈資產(chǎn)入股黃河農(nóng)商銀行，同時(shí)將寧夏區(qū)聯(lián)社原有社員所持股份按照凈資產(chǎn)出售的收益進(jìn)行分配。成立以后的黃河農(nóng)商銀行向區(qū)內(nèi)19家縣市行社投資入股，成為各縣市聯(lián)社（農(nóng)商行）的第一大股東。在入股資金問題上，全部為黃河農(nóng)商銀行自有資金，無論縣市行社資產(chǎn)質(zhì)量如何，入股價(jià)格價(jià)均為1元/股。在內(nèi)部治理上和管理上，黃河農(nóng)商銀行按照《公司法》的規(guī)定派出管理人員擔(dān)任19家縣市行社的理（董）事，這樣便構(gòu)建了以資本為紐帶的控制關(guān)系。按照《公司法》和監(jiān)管的要求，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、董事會(huì)決策、經(jīng)營層執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督“四位一體”的公司治理架構(gòu)，構(gòu)建起“決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范”的公司治理體系。

從黃河農(nóng)商銀行2021年度報(bào)告來看，股本總額為160,000萬股，其中法人股占比71.01%，自然人股占比28.99%，國有性質(zhì)股占比28.26%。資產(chǎn)總額6,482,569.31萬元，較上年末增長383175.52元。存款余額4,051,268.99萬元，較上年末增長160493.96萬元，增幅4.12%。貸款余額3,749,485.15萬元，較上年末增長276603.97萬元，增幅7.96%。實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入132793.26萬元，較上年末減少了45050.41萬元。凈利潤45,209.70萬元，較上年末增長1778.99萬元。不良貸款率較上年末上升了0.06個(gè)百分點(diǎn)。2021年，在計(jì)提3.39億元貸款減值準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)凈利潤4.52億元，增加0.02億元，增幅0.34%。2021年末，全行資本充足率12.26%，高于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)1.76個(gè)百分點(diǎn);撥備覆蓋率151.50%，高于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)1.50個(gè)百分點(diǎn)。全系統(tǒng)涉農(nóng)貸款余額680.7億元，占各項(xiàng)貸款的53.3%，涉農(nóng)貸款較年初增加65.5億元，增長10.6%;小微貸款余額401.4億元，較年初增加37億元，增長10.2%。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》指出，推進(jìn)黃河農(nóng)商銀行的組建，其目的在于進(jìn)一步理順農(nóng)村信用社管理體制，從而為加大對(duì)“三農(nóng)”的信貸投入。金融控股公司模式所構(gòu)建的以現(xiàn)代化的股權(quán)結(jié)構(gòu)為紐帶的控制關(guān)系，這種模式符合控股理論和法律基礎(chǔ)，改革前的區(qū)級(jí)聯(lián)社由縣市行社參股，從法律地位來講，縣市行社屬于區(qū)聯(lián)社的股東，但在管理和監(jiān)管地位來講，省聯(lián)社卻監(jiān)管著身為股東的縣市行社。而在金融控股公司模式中，持股模式由自下而上變革為自上而下，區(qū)聯(lián)社轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|身份，此種模式能夠理順了區(qū)聯(lián)社與縣市行社的治理關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，省聯(lián)社的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)取得了法律上基礎(chǔ)，其以持股關(guān)系行使相關(guān)監(jiān)督權(quán)利有法律上的依據(jù)。在維護(hù)縣域法人地位穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，又能促使縣市行社落實(shí)監(jiān)管要求，能夠刺激縣市行社經(jīng)營積極性，此種治理模式對(duì)于擺脫政企不分和行政干預(yù)具有積極意義。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，金融控股公司可以利用其集團(tuán)優(yōu)勢獲取相關(guān)金融牌照，促進(jìn)金融服務(wù)的多元化。

當(dāng)然，黃河農(nóng)商銀行因其投資的法人機(jī)構(gòu)數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小，其在資金處理上的障礙相對(duì)容易解決，而就其他省份而言，該模式所面臨的難點(diǎn)仍然集中在合格投資人和控股資本金的解決，持股模式的徹底變更，可能面臨較大的改革阻力。就投資資金問題，可以設(shè)定采取直接持股和間接持股的方式分步投資，同時(shí)可以考慮通過發(fā)行專項(xiàng)債券來補(bǔ)充資本金，也可以通過引入戰(zhàn)略投資人、政府協(xié)調(diào)等方式解決資金投入問題。

3.金融服務(wù)公司模式

金融服務(wù)公司模式的要點(diǎn)在于省聯(lián)社轉(zhuǎn)變成為金融服務(wù)公司后，金融服務(wù)公司的定位集中于服務(wù)省內(nèi)的各個(gè)行社，負(fù)責(zé)產(chǎn)品研發(fā)和培訓(xùn)，省聯(lián)社演變?yōu)榧兇獾姆?wù)機(jī)構(gòu)，拋棄了其行政管理職能，省聯(lián)社由管理監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，這必然促發(fā)省聯(lián)社業(yè)務(wù)自主性和創(chuàng)新性，從而為各個(gè)行社提供更為專業(yè)的金融服務(wù)。同時(shí)，縣市行社作為其股東，其服務(wù)定位也與其股權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，金融服務(wù)公司所具有的強(qiáng)服務(wù)屬性應(yīng)當(dāng)是最符合改革理論意圖的，這是其理論上的優(yōu)勢，但此種模式下，省政府喪失了對(duì)行社的控制權(quán)，在推行上來講具有一定難度，目前也未見到相關(guān)省份采取此模式。省聯(lián)社因管理權(quán)的喪失而導(dǎo)致其缺乏行業(yè)管理權(quán)威，縣市行社也需要借助省聯(lián)社所扮演的部門協(xié)調(diào)功能來化解一定程序的信貸風(fēng)險(xiǎn)，而該模式所帶來的完全職能轉(zhuǎn)變將導(dǎo)致縣市行社不予認(rèn)可金融服務(wù)公司，這種過于松散的關(guān)系很難形成整合效應(yīng)。同時(shí)，金融服務(wù)公司這種模式從發(fā)展規(guī)律和周期來看，其存有一定的時(shí)效性，隨著基層農(nóng)信行社治理能力和經(jīng)營水平的逐漸提升，基層農(nóng)信行可能逐步減退對(duì)金融服務(wù)公司所提供的服務(wù)的依賴程度，金融服務(wù)公司的服務(wù)水平上不去，也將失去其存在的價(jià)值。

4.聯(lián)合銀行模式

聯(lián)合銀行模式是指由縣市行社入股，將省聯(lián)社改制成為省農(nóng)商聯(lián)合銀行，聯(lián)合銀行的三大主要職能定位為經(jīng)營、管理和服務(wù)。聯(lián)合銀行的控制權(quán)依然掌握在省政府手中，因聯(lián)合銀行是由縣市行社出資組建，聯(lián)合銀行需要逐步回歸服務(wù)基層行社的定位。此種模式下，省聯(lián)社的股權(quán)結(jié)構(gòu)未發(fā)生變化，仍為自下而上，無論對(duì)省政府還是身為出資人的縣市行社，改革的阻力和成本相對(duì)較小，操作方便。同時(shí)，縣市行社的法人資格并未收到影響，從宏觀上講，符合國家關(guān)于維持縣域法人穩(wěn)定的要求。但從根本上來看，聯(lián)社銀行模式下，省聯(lián)社只是由合作制體制向股份制體制進(jìn)行了形式上的轉(zhuǎn)變，權(quán)利倒置錯(cuò)配的問題仍然未得到真正意義的解決，如果內(nèi)部治理化水平不高，該種改革可能只是一種體制上的“翻牌”。

從2022年4月14日銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)公布的浙銀保監(jiān)復(fù)〔2022〕178號(hào)《關(guān)于浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行股份有限公司開業(yè)的批復(fù)》來看，浙江省聯(lián)社便采用“聯(lián)合銀行”模式，設(shè)立了浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行股份有限公司。從公布核準(zhǔn)該行業(yè)務(wù)范圍來看，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行是具有獨(dú)立法人資格的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，也是成員社的行業(yè)管理銀行和服務(wù)銀行，其不能吸收存款和發(fā)放短期、中期和長期貸款。在承接原浙江省聯(lián)社職能的基礎(chǔ)上，浙江聯(lián)合銀行可以為行社融通資金，可以統(tǒng)一申請(qǐng)理財(cái)牌照等，用以增加農(nóng)商銀行體系整體實(shí)力。

浙江采取此種模式的原因在于銀行業(yè)服務(wù)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的不平衡、不充分問題，為破解金融服務(wù)瓶頸，促進(jìn)金融服務(wù)均等化而實(shí)施。從浙江農(nóng)信網(wǎng)站公示信息來看，浙江農(nóng)商銀行系統(tǒng)下轄82家縣（市、區(qū)）農(nóng)商銀行、農(nóng)信聯(lián)社，擁有網(wǎng)點(diǎn)4100余個(gè)，豐收驛站1萬余家，村級(jí)金融服務(wù)點(diǎn)2萬余家，員工5萬余人，截止2022年3月末，全系統(tǒng)各項(xiàng)存款余額33809億元，各項(xiàng)貸款余額25838億元。存款連續(xù)12年保持全省第一，貸款連續(xù)8年保持全省第一，資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)向好，浙江農(nóng)信系統(tǒng)不良貸款率為0.81%，撥備覆蓋率509%，具備扎實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。因此，浙江本次改革實(shí)施的重點(diǎn)并非化解風(fēng)險(xiǎn)，而是強(qiáng)化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以發(fā)揮“小法人、大平臺(tái)”的規(guī)模化優(yōu)勢。

2022年中央一號(hào)文件指出，要加快農(nóng)村信用社改革，完善省聯(lián)社的治理機(jī)制，穩(wěn)妥化解風(fēng)險(xiǎn)。也即省聯(lián)社改革的核心點(diǎn)在于治理機(jī)制的完善和風(fēng)險(xiǎn)的化解，從而適應(yīng)現(xiàn)代化的要求，更好的服務(wù)“三農(nóng)”。2021年12月27日召開的2022年中國中國人民銀行工作會(huì)議提出，“支持相關(guān)部門和地方政府因地制宜、分類推動(dòng)農(nóng)村信用社改革。”2022年1月24日召開的銀保監(jiān)會(huì)工作會(huì)議指出，要持續(xù)深化銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)改革開放。“一省一策”加快推進(jìn)農(nóng)信社改革。中國人民銀行及銀保監(jiān)會(huì)的工作會(huì)議為省聯(lián)社的改革指明了方向，每個(gè)省份應(yīng)當(dāng)結(jié)合自己的實(shí)際情況，選擇最適應(yīng)本土情況的改革模式實(shí)現(xiàn)升級(jí)。

（一）淡化行政干預(yù)色彩。上一輪改革后，省聯(lián)社的控制權(quán)歸入省級(jí)政府，省聯(lián)社相關(guān)管理人員的任命權(quán)實(shí)際上也由省政府確定，這就導(dǎo)致了省聯(lián)社無法真正服務(wù)于縣市行社，縣市行社作為省聯(lián)社的“股東”，并未真正享有出資人權(quán)益，同時(shí)需要受省聯(lián)社的管轄和控制，這從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上來講是矛盾的。省政府要逐步實(shí)現(xiàn)從行政管理角色到行政監(jiān)督角色的轉(zhuǎn)變，省聯(lián)社也要逐步回歸市場本位，強(qiáng)化職能服務(wù)，淡化行政職能，以激活農(nóng)信系統(tǒng)的市場血脈。

（二）堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)“目標(biāo)不動(dòng)搖。“三農(nóng)”問題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，從成立之初，農(nóng)信社就擔(dān)負(fù)著服務(wù)“三農(nóng)”的歷史使命，農(nóng)信社作為服務(wù)農(nóng)村金融的主力軍，其根在農(nóng)村。要保持縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位的總體穩(wěn)定，避免縣域法人獨(dú)立經(jīng)營權(quán)權(quán)力的丟失，致使國家在金融支農(nóng)、扶貧上的力度衰退。省聯(lián)社改革目的在于通過市場化、法治化和企業(yè)化的方式達(dá)到服務(wù)“三農(nóng)”的目的，因此該目的不能動(dòng)搖。

（三）堅(jiān)持股份制改革。無論何種改革模式，均需要適應(yīng)市場和時(shí)代的要求，在縣市聯(lián)社逐步完成農(nóng)商銀行的改制過程中，具有“總行”意味的省聯(lián)社仍以原有合作制的形態(tài)存續(xù)，已經(jīng)無法適應(yīng)上下體制的一致性。采取公司化的股份制改革模式有利于形成獨(dú)立的市場主體地位，再配以完善的治理體系的建設(shè)，能夠促進(jìn)省聯(lián)社實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)模和質(zhì)量的提升。

（四）增強(qiáng)數(shù)字化能力和發(fā)展綠色金融。在新時(shí)代背景下，客戶對(duì)金融產(chǎn)品需求是靈活多樣的，這需要省聯(lián)社參與到市場化的機(jī)制中去，通過金融科技創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)銀行IT架構(gòu)的整體規(guī)劃和建設(shè)，做好金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)新型產(chǎn)品的研發(fā)，省聯(lián)社可以在利用”三農(nóng)”數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)上開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新。貫徹落實(shí)生態(tài)文明的思想，以“碳達(dá)峰、碳中和”為目標(biāo)，堅(jiān)持綠色發(fā)展的理念，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，支持民生產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展綠色信貸創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。