美國(guó)修訂反補(bǔ)貼法規(guī)納入“幣值低估”補(bǔ)貼項(xiàng)目
作者：李燁 李吏 岑家禎 2020-02-11一． 背景
特朗普政府長(zhǎng)期以來(lái)一直關(guān)注主要貿(mào)易伙伴是否存在匯率操縱行為，以及由此造成的貿(mào)易不平衡問(wèn)題。通常，認(rèn)定一國(guó)是否是存在匯率操縱一直是美國(guó)財(cái)政部的工作，并被外界認(rèn)為更是一個(gè)政治決定，而不是技術(shù)認(rèn)定。在2019年中美貿(mào)易戰(zhàn)期間，美國(guó)財(cái)政部將中國(guó)列為貿(mào)易操縱國(guó)，但是2020年1月13日就在中美簽署包括匯率內(nèi)容在內(nèi)的《第一階段貿(mào)易協(xié)議》的前幾天，美國(guó)財(cái)政部取消了中國(guó)匯率操縱國(guó)的標(biāo)簽。但是，在貿(mào)易救濟(jì)方面，美國(guó)商務(wù)部一直在推動(dòng)將幣值低估作為一個(gè)新工具納入反補(bǔ)貼調(diào)查。一旦幣值低估在法律上可以作為補(bǔ)貼項(xiàng)目成立，該項(xiàng)目將會(huì)被納入到美國(guó)商務(wù)部的所有反補(bǔ)貼調(diào)查和復(fù)審中，作為針對(duì)特定國(guó)家（特別是針對(duì)中國(guó)）的政策性工具。 在此之前，無(wú)論是《1930年關(guān)稅法》或是美國(guó)商務(wù)部的反補(bǔ)貼行政法規(guī)均未就如何認(rèn)定幣值低估和產(chǎn)生的補(bǔ)貼獲益進(jìn)行明確規(guī)定。從美國(guó)商務(wù)部的反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐來(lái)看，在2010年的美國(guó)對(duì)華銅版紙反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國(guó)產(chǎn)業(yè)就對(duì)幣值低估提出過(guò)指控，但由于指控缺乏充分證據(jù)而未獲得美國(guó)商務(wù)部支持。 2019年5月28日，美國(guó)商務(wù)部根據(jù)《1930年關(guān)稅法》第771條（5）（A）授權(quán)，發(fā)布公告擬對(duì)現(xiàn)行反補(bǔ)貼行政法規(guī)進(jìn)行修訂，為的是掃清法律上的障礙，從而可以將因政府行為所導(dǎo)致的幣值低估認(rèn)定為一種專(zhuān)向性補(bǔ)貼。截至2019年6月27日，共47個(gè)相關(guān)方對(duì)修訂草案提出了評(píng)論意見(jiàn)，其中多數(shù)評(píng)論意見(jiàn)從法律和經(jīng)濟(jì)角度對(duì)草案表示反對(duì)。2020年2月4日，美國(guó)商務(wù)部在聯(lián)邦公告（Federal Register）上正式公布了美國(guó)《關(guān)于反補(bǔ)貼獲利及專(zhuān)向性認(rèn)定的修訂》（“修訂案”），對(duì)現(xiàn)行反補(bǔ)貼行政法規(guī)中關(guān)于獲利計(jì)算和專(zhuān)向性認(rèn)定的條款做出了修訂。該修訂案的生效日期為2020年4月6日，并適用于在2020年4月6日之后發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查或復(fù)審。 此外，此次修訂的另一個(gè)背景是，美國(guó)商務(wù)部在過(guò)去多年幾乎在每個(gè)反補(bǔ)貼調(diào)查和復(fù)審中使用的另一個(gè)政策性工具，即買(mǎi)方信貸補(bǔ)貼項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)輪胎案、鋁箔案和光伏案法院訴訟，逐漸敗下陣來(lái)，似乎美國(guó)商務(wù)部正在尋求另一個(gè)政策工具，從而在每個(gè)針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼案件中能夠計(jì)算較高的補(bǔ)貼率。 二． 修訂內(nèi)容概要 本次修訂主要從行政法規(guī)層面對(duì)美國(guó)現(xiàn)行反補(bǔ)貼的實(shí)體規(guī)則進(jìn)行修訂，用來(lái)解決幣值低估作為補(bǔ)貼項(xiàng)目的法律障礙。修訂主要涉及兩個(gè)方面：第一，修改國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼專(zhuān)向性條款；第二，增加關(guān)于幣值低估補(bǔ)貼項(xiàng)目的新條款。 1.修改國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼專(zhuān)向性條款 修訂案在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第351章《反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼稅》第502條（“19 CFR 351.502”）關(guān)于國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼專(zhuān)向性條款項(xiàng)下擴(kuò)展增加了（c）條款，即“在專(zhuān)向性的認(rèn)定上，從事國(guó)際間買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)（即同一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)貨物貿(mào)易領(lǐng)域的企業(yè)）可以構(gòu)成‘一組’企業(yè)”。 這一修訂填補(bǔ)了美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第771(5A)(D)條中規(guī)定的關(guān)于“一組”（“group”）定義解釋的空白。第771(5A)(D)規(guī)定，如果補(bǔ)貼是提供給“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，那么該項(xiàng)補(bǔ)貼是具有專(zhuān)向性的，而該條款并未就“一組”做出明確的解釋。而現(xiàn)有的19 CFR 351.502條款解釋了美國(guó)商務(wù)部在認(rèn)定是否符合“一組”時(shí)，無(wú)需確定接受補(bǔ)貼企業(yè)或產(chǎn)業(yè)之間具有共同的特征。此前，美國(guó)商務(wù)部分別將國(guó)有企業(yè)和外商投資企業(yè)認(rèn)定為“一組”企業(yè)。而本次修訂增加的19 CFR 351.502(c)條款進(jìn)一步明確了貨物貿(mào)易領(lǐng)域中的企業(yè)也構(gòu)成專(zhuān)向性認(rèn)定中的“一組”。也就是說(shuō)，如果一項(xiàng)補(bǔ)貼僅限于在國(guó)際上購(gòu)買(mǎi)或銷(xiāo)售貨物的企業(yè)（法律上的專(zhuān)項(xiàng)性），或者這“一組”企業(yè)“主要使用”或“不成比例的大量”使用了某一補(bǔ)貼項(xiàng)目（事實(shí)上的專(zhuān)項(xiàng)性），則該項(xiàng)補(bǔ)貼則可以被認(rèn)定為具有專(zhuān)項(xiàng)性。 2. 增加關(guān)于幣值低估補(bǔ)貼項(xiàng)目的新條款 修訂案新增加了幣值低估條款，即《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第351章《反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼稅》第528條（“19 CFR 351.528”），對(duì)美國(guó)商務(wù)部在判斷是否存在幣值低估以及計(jì)算獲益上提供了指引。新增的19 CFR 351.528條款分為(a)、(b)、(c)三部分。其中，(a)條款說(shuō)明了美國(guó)商務(wù)部在判斷是否存在幣值低估上應(yīng)當(dāng)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，(b)條款解釋了該如何判斷因幣值低估存在獲益以及獲益的計(jì)算問(wèn)題，(c)條款特別肯定了美國(guó)財(cái)政部在幣值低估、政府行為和利益認(rèn)定方面的評(píng)估意見(jiàn)和結(jié)論。 三． 修訂內(nèi)容解釋及分析 1. 幣值低估的認(rèn)定 新增的19 CFR 351.528條款詳細(xì)解釋了只有認(rèn)定一國(guó)貨幣存在低估，并且是由政府行為所致（“contribute to”）的低估，才會(huì)考慮計(jì)算其在貨幣兌換過(guò)程中存在獲益。簡(jiǎn)言之，美國(guó)商務(wù)部會(huì)采取“兩步走”的方法來(lái)進(jìn)行幣值低估項(xiàng)目分析。即先確認(rèn)幣值低估，再計(jì)算獲益。 在認(rèn)定幣值低估問(wèn)題上，關(guān)鍵點(diǎn)是一國(guó)實(shí)際有效匯率（“real effective exchange rate, REER”）與均衡實(shí)際有效匯率（“equilibrium REER”）的差異，并證明該差異是由于政府行為所致。 修訂案19 CFR 351.528(a)(1)規(guī)定了，在單一匯率體制下，一國(guó)貨幣價(jià)值是否被低估將主要考慮涉案國(guó)家的實(shí)際有效匯率與均衡實(shí)際有效匯率之間的差異。具體而言，實(shí)際有效匯率是在一攬子貨幣的基礎(chǔ)之上，將本國(guó)貨幣與貿(mào)易伙伴的雙邊實(shí)際匯率（Real exchange rate）以貿(mào)易伙伴在本國(guó)對(duì)外貿(mào)易中的份額作為權(quán)重進(jìn)行加權(quán)平均而得出的匯率指標(biāo)。在此基礎(chǔ)之上，修訂案引入了“均衡實(shí)際有效匯率”這一概念作為基準(zhǔn)，并將其定義為能夠合理反映政策變量的達(dá)到中期外部平衡的實(shí)際有效匯率。諸多評(píng)論方指出，“均衡實(shí)際有效匯率”這一概念缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，美國(guó)商務(wù)部?jī)A向于采用與國(guó)際貨幣基金組織一致的方法，并在聽(tīng)取財(cái)政部專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合個(gè)案信息作出認(rèn)定。 一旦認(rèn)定涉案國(guó)家貨幣價(jià)值被低估，美國(guó)商務(wù)部將進(jìn)一步考察是否由政府行為所致。只有當(dāng)貨幣價(jià)值的低估是由政府行為所致，調(diào)查機(jī)關(guān)才能對(duì)幣值低估作出肯定性的認(rèn)定。這里英文使用的是“contribute to”，從字面理解存在一個(gè)因果關(guān)系分析，政府行為并不要求是唯一原因或主要原因。修訂案明確規(guī)定，獨(dú)立的中央銀行或貨幣主管機(jī)關(guān)的貨幣或相關(guān)信貸政策通常不被視為導(dǎo)致幣值低估的政府行為，同時(shí)涉案國(guó)政府關(guān)于匯率管理和操作的透明度將被納入調(diào)查機(jī)關(guān)的考察范圍。 對(duì)于導(dǎo)致幣值低估的政府行為，修訂案并未給出明確的界定，美國(guó)商務(wù)部需要在后續(xù)的反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐中進(jìn)行認(rèn)定，特別是如何區(qū)分政府行為還是市場(chǎng)行為所造成的幣值低估是實(shí)踐中需要解決的問(wèn)題。另外，修訂案明確將獨(dú)立性和透明度納入政府行為的考量，結(jié)合美國(guó)商務(wù)部一直以來(lái)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查政策，可能會(huì)以此為理由認(rèn)為中國(guó)人民銀行關(guān)于中國(guó)匯率政策和措施構(gòu)成政府行為。 2. 專(zhuān)項(xiàng)性的認(rèn)定 之前，幣值低估項(xiàng)目未被裁定為構(gòu)成補(bǔ)貼的原因是沒(méi)有充足的證據(jù)證明幣值低估是“出口補(bǔ)貼”，對(duì)于“出口補(bǔ)貼”無(wú)需滿(mǎn)足專(zhuān)項(xiàng)性的要求。在美對(duì)華銅版紙反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國(guó)商務(wù)部解釋了幣值低估不是出口補(bǔ)貼，原因是獲得超額人民幣與涉及匯率兌換的交易類(lèi)型無(wú)關(guān)，也與涉及匯率兌換的企業(yè)或個(gè)人無(wú)關(guān)。而本次修訂案直接將幣值低估所導(dǎo)致的補(bǔ)貼視為“國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”，而非“出口補(bǔ)貼”，因?yàn)榈?51.502節(jié)是特別針對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼專(zhuān)向性的條款。美國(guó)商務(wù)部通過(guò)對(duì)專(zhuān)向性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的放松，為將來(lái)幣值低估的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼專(zhuān)向性認(rèn)定鋪平了道路。同時(shí)，美國(guó)商務(wù)部在公告中解釋?zhuān)膊⒉慌懦趥€(gè)案當(dāng)中認(rèn)定幣值低估項(xiàng)目為出口補(bǔ)貼。 按照修訂的專(zhuān)項(xiàng)性標(biāo)準(zhǔn)，幣值低估項(xiàng)目極有可能被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專(zhuān)項(xiàng)性。具體而言，美國(guó)商務(wù)部將首先考慮涉案國(guó)的國(guó)際收支數(shù)據(jù)，特別是各類(lèi)實(shí)體或活動(dòng)，包括出口商、外國(guó)投資者、游客、海外生產(chǎn)要素收入，所提供的外幣總額；在此基礎(chǔ)之上，美國(guó)商務(wù)部將進(jìn)一步認(rèn)定在國(guó)際上購(gòu)買(mǎi)和銷(xiāo)售貨物的企業(yè)所提供的外幣占該總額的百分比。但法律上并未就“主要使用”或“不成比例的大量”使用的百分比做出具體規(guī)定，個(gè)案考察的方式給了美國(guó)商務(wù)部很大的自由裁量權(quán)。因此，對(duì)于以貨物貿(mào)易為主的經(jīng)濟(jì)體而言，幣值低估項(xiàng)目極有可能被美國(guó)商務(wù)部認(rèn)定存在專(zhuān)項(xiàng)性。 3. 獲益的認(rèn)定及計(jì)算 根據(jù)19 CFR 351.528(b)，美國(guó)商務(wù)部將進(jìn)一步考察以下兩種匯率的差別，以認(rèn)定是否存在獲益：（1）符合均衡實(shí)際有效匯率的雙邊名義美元匯率（“基準(zhǔn)匯率”）和（2）在相應(yīng)的時(shí)間段內(nèi)，考慮了所有關(guān)于政府行為對(duì)匯率影響的實(shí)際雙邊名義美元匯率（“實(shí)際匯率”）。若上述二者之間存在差異，貨幣兌換所產(chǎn)生的獲益金額通常為企業(yè)實(shí)際收到的匯兌金額與在不存在上述差異的情況下企業(yè)應(yīng)當(dāng)收到的匯兌金額的差額。換而言之，企業(yè)獲得的利益通常等于幣值低估而多收的本國(guó)貨幣的金額。 美國(guó)商務(wù)部在公告中通過(guò)對(duì)評(píng)論意見(jiàn)做出回應(yīng)的方式對(duì)獲益計(jì)算做出了多項(xiàng)解釋。第一，修訂案僅解決美元轉(zhuǎn)換為本國(guó)貨幣所產(chǎn)生的獲益，而非所有外幣收入產(chǎn)生的獲益。也就是說(shuō)，幣值低估項(xiàng)目只涉及人民幣和美元之間的匯率以及美元兌換人民幣的獲益。第二，修訂案本身不考量企業(yè)獲得美元的方式，而關(guān)注企業(yè)在兌換美元的過(guò)程中因?yàn)閹胖档凸蓝a(chǎn)生的獲益。也就是說(shuō)，企業(yè)其他方式獲得的美金，例如貸款和注資，也在該項(xiàng)目范圍內(nèi)。第三，企業(yè)采購(gòu)進(jìn)口材料或設(shè)備所支付的美元外匯是否可以與出口收匯進(jìn)行抵消調(diào)整的問(wèn)題上，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為這種調(diào)整不屬于《1930年關(guān)稅法》第771(6)節(jié)所限定的對(duì)補(bǔ)貼額進(jìn)行調(diào)整以計(jì)算凈補(bǔ)貼額的情形，因此修訂案沒(méi)有采納。也就是說(shuō)，在補(bǔ)貼額計(jì)算時(shí)不會(huì)抵消為進(jìn)口所支付的美元外匯。第四，關(guān)于補(bǔ)貼計(jì)算分?jǐn)偟姆帜?，美?guó)商務(wù)部?jī)H認(rèn)同補(bǔ)貼計(jì)算的分子和分母必須基于同一基礎(chǔ)，但修訂案并未就分?jǐn)偡帜缸鼍唧w規(guī)定。也就是說(shuō)，如何進(jìn)行分?jǐn)偅窃谒袖N(xiāo)售額基礎(chǔ)上還是在出口銷(xiāo)售額基礎(chǔ)上進(jìn)行分?jǐn)偅€存在不確定性，將在個(gè)案中決定。 從以上解釋可以看出，修訂案僅就補(bǔ)貼計(jì)算方法做了一般性規(guī)定，在具體的計(jì)算方法上，留給了美國(guó)商務(wù)部在個(gè)案中決定。同時(shí)，美國(guó)商務(wù)部強(qiáng)調(diào)了個(gè)案的重要性，也就是說(shuō)很多計(jì)算上可能遇到的具體問(wèn)題需要在個(gè)案中解決。 4. 美國(guó)財(cái)政部在幣值低估補(bǔ)貼調(diào)查中的角色 修訂案19 CFR 351.528(c)條要求美國(guó)商務(wù)部在對(duì)于匯率相關(guān)的政府行為進(jìn)行認(rèn)定時(shí)聽(tīng)取財(cái)政部的評(píng)估意見(jiàn)和結(jié)論。同時(shí)，美國(guó)商務(wù)部也解釋?zhuān)?cái)政部關(guān)于“貨幣操縱”的分析與反補(bǔ)貼調(diào)查程序當(dāng)中關(guān)于是否存在“幣值低估”的分析是截然不同，但鑒于美國(guó)財(cái)政部在貨幣領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力，在未來(lái)的反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國(guó)財(cái)政部依然可能對(duì)“幣值低估”的認(rèn)定發(fā)揮重要作用。因此，美國(guó)財(cái)政部的在反補(bǔ)貼調(diào)查中的角色主要是“意見(jiàn)和政策性建議”。 雖然在今年年初發(fā)布的半年度匯率政策報(bào)告當(dāng)中，美國(guó)取消了對(duì)中國(guó)“匯率操縱國(guó)”的認(rèn)定，但其對(duì)中國(guó)的外匯政策動(dòng)態(tài)依然保持重點(diǎn)關(guān)注。美國(guó)財(cái)政部指責(zé)中國(guó)長(zhǎng)期大規(guī)模地干預(yù)外匯市場(chǎng)，在保有大量的外匯儲(chǔ)備的同時(shí)采取了具體措施讓人民幣貶值以獲取不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，美國(guó)財(cái)政部繼續(xù)敦促中國(guó)提高匯率和外匯儲(chǔ)備管理操作和目標(biāo)的透明度。因此，美國(guó)財(cái)政部仍有可能在未來(lái)的幣值低估補(bǔ)貼項(xiàng)目中提供對(duì)中國(guó)不利的意見(jiàn)和政策性建議。 四． 前瞻 不出意外，在2020年4月6日之后發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查或復(fù)審中，美國(guó)商務(wù)部將開(kāi)始調(diào)查幣值低估項(xiàng)目，并且最開(kāi)始的幾個(gè)案子對(duì)于確立以后的實(shí)踐尤為重要。就這一問(wèn)題，中美之間將進(jìn)行一場(chǎng)漫長(zhǎng)的斗爭(zhēng)。在此之前，美國(guó)商務(wù)部通過(guò)“出口買(mǎi)方信貸”項(xiàng)目，在反補(bǔ)貼調(diào)查中對(duì)中國(guó)企業(yè)憑空增加5.46%或10.54%的稅率，之后通過(guò)輪胎案、鋁箔案和光伏案歷時(shí)4年的美國(guó)法院訴訟，美國(guó)商務(wù)部才逐漸敗下陣來(lái)，但仍然沒(méi)有系統(tǒng)性解決。對(duì)此，中方要有充分的準(zhǔn)備，從最初的案子開(kāi)始，要扎實(shí)地做好案卷的積累，準(zhǔn)備訴至WTO和美國(guó)法院。 關(guān)于是否存在幣值低估，如何確認(rèn)均衡實(shí)際有效匯率（“equilibrium REER”）和政府行為以及與幣值低估之間的因果關(guān)系，是核心內(nèi)容。不出意外的話，美國(guó)商務(wù)部的問(wèn)卷會(huì)要求中國(guó)政府提供大量的信息，特別是關(guān)于中國(guó)人民銀行的貨幣政策和措施，以及美元和人民幣兌換的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。如果美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為中國(guó)政府不配合，那么將使用不利可獲得事實(shí)（AFA），認(rèn)定存在幣值低估。從美國(guó)商務(wù)部以往的調(diào)查實(shí)踐來(lái)看，這種可能性會(huì)是非常大的。盡管如此，中方仍要扎實(shí)地做好案卷的積累，因?yàn)椴焕色@得事實(shí)（AFA）的使用需要滿(mǎn)足嚴(yán)格的法律條件，“出口買(mǎi)方信貸”項(xiàng)目的法院訴訟勝利就是推翻了美國(guó)商務(wù)部基于的不利可獲得事實(shí)（AFA）。 此外，補(bǔ)貼獲益的計(jì)算是否合理，是否可以作為雙重計(jì)算在傾銷(xiāo)稅率中進(jìn)行調(diào)整等問(wèn)題都將是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。應(yīng)訴企業(yè)需要扎實(shí)做好案卷事實(shí)提供和法律抗辯，爭(zhēng)取在最初的幾個(gè)案件中將補(bǔ)貼獲益計(jì)算方法控制在合理的范圍內(nèi)。
