民辦學(xué)校分類管理實(shí)施細(xì)則解讀（二）：“登記”、“監(jiān)管”兩不誤！
作者：何周、李曉 2017-02-232017年 1 月 18 日，教育部、人力資源社會保障部、民政部、中央編辦、工商總局等五部門聯(lián)合印發(fā)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《登記細(xì)則》），教育部、人力資源社會保障部、工商總局聯(lián)合印發(fā)了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《監(jiān)督細(xì)則》）。作為《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》修法后的配套文件，兩個細(xì)則回答了民辦學(xué)校實(shí)行分類管理后，兩類學(xué)校如何設(shè)立審批、如何登記，以及營利性學(xué)校如何監(jiān)管的問題。本文將結(jié)合《民辦教育促進(jìn)法》（2016年修訂）的規(guī)定對上述的《登記細(xì)則》和《監(jiān)督細(xì)則》進(jìn)行重點(diǎn)解讀。
一、 《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》的重點(diǎn)解讀
修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱“新民促法”）確立了民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)，明確了民辦學(xué)校的法人屬性，即民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，從法律上確立了營利性和非營利性的民辦學(xué)校的法人地位。而《登記細(xì)則》在新民促法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了民辦學(xué)校的審批程序，細(xì)化與完善了民辦學(xué)校的分類登記機(jī)制，并解決了新民促法公布前的“現(xiàn)有民辦學(xué)校”的登記問題。《登記細(xì)則》的主要內(nèi)容如下：
（一）設(shè)立審批
1、 審批程序：應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行審批，經(jīng)批準(zhǔn)正式設(shè)立的民辦學(xué)校，由審批機(jī)關(guān)發(fā)給辦學(xué)許可證。
2、 設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)：應(yīng)當(dāng)參照國家同級同類學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。
3、 申請材料：應(yīng)當(dāng)提交法律法規(guī)、學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的材料和學(xué)校黨組織建設(shè)有關(guān)材料。
（二）新設(shè)民辦學(xué)校的登記問題
1、 營利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限，到工商行政管理部門辦理登記。
2、 非營利性民辦學(xué)校有兩種登記情況：
? 符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等民辦非企業(yè)單位管理有關(guān)規(guī)定的，到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位；
? 符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的，到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位。其中，實(shí)施本科以上層次教育的非營利性民辦高等學(xué)校，由省級人民政府相關(guān)部門辦理登記；實(shí)施專科以下層次教育的非營利性民辦學(xué)校，由省級人民政府確定的縣級以上人民政府相關(guān)部門辦理登記。
（三）現(xiàn)有民辦學(xué)校的登記問題
1、 現(xiàn)有民辦學(xué)校是指2016年11月7日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中國人民共和國民辦教育促進(jìn)法>的決定》公布前設(shè)立的民辦學(xué)校。實(shí)施分類管理后：
? 選擇登記為非營利性學(xué)校的，修改學(xué)校章程，履行新的登記手續(xù)，繼續(xù)辦學(xué)；
? 選擇登記為營利性學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財務(wù)清算，經(jīng)省級以下人民政府有關(guān)部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)，辦理新的辦學(xué)許可證，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。
二、 《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》的重點(diǎn)解讀
關(guān)于營利性民辦學(xué)校，新民促法第一次在法律的層面上明確了其法人財產(chǎn)地位，確立了營利性民辦學(xué)校的財政收費(fèi)自主權(quán)，允許營利性民辦學(xué)校從辦學(xué)活動中取得收益，利潤和結(jié)余可以在出資者之間進(jìn)行分配，退出時清償學(xué)校債務(wù)后的剩余財產(chǎn)可以按照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)來處理。而《監(jiān)督細(xì)則》在新民促法的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)全面地完善了營利性民辦學(xué)校的管理監(jiān)督機(jī)制，從學(xué)校的設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、教育教學(xué)、財務(wù)資產(chǎn)、信息公開，再到學(xué)校的變更與終止、監(jiān)督與處罰等都做出了制度性安排，重點(diǎn)解決了營利性民辦學(xué)校“能辦什么學(xué)”、“怎么辦學(xué)”、“怎么辦好學(xué)”的問題。以下則為該《監(jiān)督細(xì)則》的主要內(nèi)容：
（一）申請設(shè)立
1. 設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)：參照國家同級同類學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。
2. 設(shè)立程序：一般分籌設(shè)、正式設(shè)立兩個階段，籌設(shè)期內(nèi)不得招生。籌設(shè)、正式設(shè)立營利性民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的材料。
3. 審批原則：應(yīng)當(dāng)堅持高水平、有特色的導(dǎo)向。設(shè)立營利性民辦高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)納入地方高等學(xué)校設(shè)置規(guī)劃。學(xué)校注冊資本數(shù)額要與學(xué)校類別、層次、辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)。
4. 舉辦者資質(zhì)：舉辦營利性民辦學(xué)校的社會組織和個人，應(yīng)當(dāng)具備與舉辦學(xué)校的層次、類型、規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。社會組織在法人資格、信用狀況、法定代表人等方面，個人在國籍、住所、信用狀況、犯罪記錄、政治權(quán)利和完全民事行為能力等方面，應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定條件。
5. 登記程序：經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)正式設(shè)立并頒發(fā)辦學(xué)許可證的營利性民辦學(xué)校，依法到工商行政管理部門登記。
（二）組織機(jī)構(gòu)
1. 明確了學(xué)校的主要組織機(jī)構(gòu)。營利性學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立董事會、監(jiān)事（會）、行政機(jī)構(gòu)、黨組織、教職工（代表）大會和工會等機(jī)構(gòu)，學(xué)校法定代表人由董事長或者校長擔(dān)任。
2. 提出了學(xué)校組織機(jī)構(gòu)的人員要求。監(jiān)事會中教職工代表不得少于1/3，有犯罪記錄、無民事行為能力或者限制行為能力者不得在董事會、監(jiān)事會、行政機(jī)構(gòu)任職，一個自然人不得同時在同一所學(xué)校的董事會、監(jiān)事會任職等。
3. 對學(xué)校黨組織參與決策做出專門規(guī)定。推進(jìn)“雙向進(jìn)入、交叉任職”，監(jiān)事會中應(yīng)當(dāng)有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以確保黨組織在重要決策中發(fā)揮指導(dǎo)、保障和監(jiān)督作用。
（三）教育教學(xué)
1. 堅持教育的公益性，始終把培養(yǎng)高素質(zhì)人才、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展放在首位，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。
2. 以培養(yǎng)人才為中心，遵循教育規(guī)律，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)受教育者的社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神、實(shí)踐能力。
3. 抓好思想政治教育和德育工作，加強(qiáng)思想政治理論課和思想品德課教學(xué)，引導(dǎo)師生員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。
4. 嚴(yán)格按照國家和地方有關(guān)規(guī)定設(shè)置專業(yè)、開設(shè)課程、選用教材、開展教育教學(xué)活動。
5. 依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定開展招生工作，招生簡章和廣告應(yīng)當(dāng)報審批機(jī)關(guān)備案，其中，本科高等學(xué)校的招生簡章和廣告應(yīng)當(dāng)報省級人民政府教育行政部門備案。
6. 加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定聘任教師，加強(qiáng)教師師德建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，依法保障教職工工資、福利待遇和其他合法權(quán)益。
（四）財務(wù)資產(chǎn)
1. 依法執(zhí)行財務(wù)會計制度，獨(dú)立設(shè)置財務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一學(xué)校財務(wù)核算.
2. 建立健全財務(wù)內(nèi)部控制制度，按實(shí)際發(fā)生數(shù)列支。
3. 營利性民辦學(xué)校按學(xué)期或者學(xué)年收費(fèi)，收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公示。
4. 實(shí)行財務(wù)專戶管理制度，學(xué)校收入由學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，保障學(xué)校教育教學(xué)和建設(shè)發(fā)展需要。黨建、思想政治和群團(tuán)組織等工作經(jīng)費(fèi)納入學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算。
5. 落實(shí)學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)，辦學(xué)結(jié)余的分配應(yīng)當(dāng)在年度財務(wù)結(jié)算后進(jìn)行。
6. 建立健全風(fēng)險防范、安全管理制度和應(yīng)急預(yù)警處理機(jī)制。
（五）信息公開
1. 建立信息公開制度及信息公開保密審查機(jī)制，保證各方面安全穩(wěn)定。
2. 信息公開內(nèi)容和方式應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定。
3. 應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)企業(yè)信息管理要求，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示年度報告、行政許可、行政處罰等信用信息。
（六）變更或終止
辦學(xué)校的分立、合并、終止及其他重大事項(xiàng)變更，應(yīng)當(dāng)在依法保障 學(xué)校教育教學(xué)秩序和師生員工切身權(quán)益的前提下，依法依規(guī)辦理。
1. 應(yīng)當(dāng)由學(xué)校董事會通過后報審批機(jī)關(guān)審批、核準(zhǔn)。其中，營利性民辦本科學(xué)校的分立、合并、終止、名稱變更事項(xiàng)，須由教育部審批；其他變更事項(xiàng)，由省級人民政府核準(zhǔn)。
2. 在審批機(jī)關(guān)審批、核準(zhǔn)后，依法向工商行政管理部門申請變更、注銷登記手續(xù)。
3. 學(xué)校黨組織應(yīng)當(dāng)向上級黨組織請示報告，上級黨組織應(yīng)及時對學(xué)校黨組織的變更或者撤銷作出決定。
4. 學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施方案和應(yīng)急工作預(yù)案，并按隸屬關(guān)系報學(xué)校主管部門備案。
5. 學(xué)校終止時應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財務(wù)清算、財產(chǎn)清償、撤銷建制、注銷登記、繳回證照和印章等一系列程序。
（七）監(jiān)督與規(guī)范辦學(xué)行為
各級教育行政、人力資源社會保障、工商行政管理等部門，根據(jù)法律法規(guī)對營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督與管理。主要采取以下幾方面的措施：
1. 建立健全年度檢查、年度報告公示、信息公開、信息公開保密審查等工作機(jī)制。
2. 加大對教學(xué)質(zhì)量、招生和學(xué)籍、證書發(fā)放等環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。
3. 通過實(shí)施審計、建立監(jiān)管平臺等措施，對營利性民辦學(xué)校的財務(wù)資產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督。
4. 針對營利性民辦學(xué)校可能出現(xiàn)的七種違法違規(guī)辦學(xué)行為，規(guī)定了處罰主體和處罰措施。
5. 明確民辦學(xué)校舉辦者不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校的負(fù)面清單。
三、整體影響評價
（一）《登記細(xì)則》對民辦教育行業(yè)的影響
《登記細(xì)則》對營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校如何設(shè)立審批、如何登記等內(nèi)容作出安排。正式批準(zhǔn)設(shè)立的營利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限到工商行政管理部門辦理登記，營利性民辦學(xué)校的法律地位得以明晰。現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財務(wù)清算，營利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)得以明晰。同時，細(xì)則指出選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，需經(jīng)省級以下人民政府有關(guān)部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)，使得土地資產(chǎn)較重的高等院校變更為營利性民辦學(xué)校的成本較高。該細(xì)則的發(fā)布，按照民辦學(xué)校的市場化程度和資產(chǎn)運(yùn)作模式，首先利好市場化程度高、輕資產(chǎn)運(yùn)作的民辦幼兒園，其次利好民辦高中、職業(yè)學(xué)校。
（二）《監(jiān)督細(xì)則》對民辦教育行業(yè)的影響
《監(jiān)督細(xì)則》對營利性民辦學(xué)校的申請設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、教育教學(xué)質(zhì)量把控、財務(wù)資產(chǎn)規(guī)范、學(xué)校信息公開、變更與終止辦理、辦學(xué)行為規(guī)范等內(nèi)容做出制度安排。明確了營利性民辦學(xué)校申請設(shè)立，與分立、合并、終止及其他重大事項(xiàng)變更的具體流程；規(guī)范了民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，例如營利性民辦學(xué)校在籌設(shè)期內(nèi)不得招生，明確了營利性民辦學(xué)校辦學(xué)主體，如外資不得舉辦營利性民辦學(xué)校。該細(xì)則表明了國家對于非義務(wù)教育階段，高水平、有特色導(dǎo)向的營利性民辦學(xué)校呈支持態(tài)度，利好非義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展。
