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2020年6月17日，歐盟委員會(huì)（“歐委會(huì)”）公布了《論外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)影響的白皮書》。這份白皮書是歐盟訂立應(yīng)對(duì)外國(guó)政府補(bǔ)貼條例的第一步，立法草案計(jì)劃于2021年正式提交立法機(jī)關(guān)。

在白皮書中，歐委會(huì)指出，由于全球經(jīng)濟(jì)的密切聯(lián)系，外國(guó)政府補(bǔ)貼不可避免地破壞歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序。尤其是，日漸增加的案例表明，外國(guó)政府補(bǔ)貼在外國(guó)企業(yè)收購(gòu)歐盟企業(yè)的過程中發(fā)揮了積極作用，影響了市場(chǎng)的投資決策，破壞了正常的市場(chǎng)行為。

然而，歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)現(xiàn)行的規(guī)則體系并不足以抑制外國(guó)政府補(bǔ)貼行為：

• 歐盟的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和并購(gòu)規(guī)制體系并未將企業(yè)是否受惠于外國(guó)政府補(bǔ)貼納入考量；

• 規(guī)制政府補(bǔ)貼的歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)國(guó)家援助規(guī)則僅僅適用于成員國(guó)政府，而不適用于造成同樣市場(chǎng)扭曲后果的外國(guó)政府補(bǔ)貼；

• 歐盟的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則僅針對(duì)第三國(guó)的出口產(chǎn)品，但并不適用服務(wù)貿(mào)易、投資及資金流動(dòng)，因此不能制約外國(guó)政府補(bǔ)貼造成的其他方面的影響——比如，外國(guó)政府對(duì)收購(gòu)歐盟企業(yè)的優(yōu)惠融資政策、其對(duì)歐盟市場(chǎng)上該國(guó)企業(yè)運(yùn)作給予的援助、在該國(guó)企業(yè)參與政府采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中提供的支持等，均為歐盟的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的漏網(wǎng)之魚；

• 歐盟的外國(guó)直接投資審查制度旨在評(píng)估外國(guó)直接投資對(duì)歐盟關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)及原材料造成的潛在的威脅，并不針對(duì)外國(guó)政府補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的危害；

• WTO框架下的反補(bǔ)貼規(guī)則也僅僅針對(duì)貨物貿(mào)易；

• 歐盟的政府采購(gòu)規(guī)則沒有制定應(yīng)對(duì)外國(guó)政府補(bǔ)貼的特殊規(guī)則；

• 規(guī)制歐盟財(cái)政補(bǔ)助的條例以及規(guī)制第三國(guó)企業(yè)獲得歐盟財(cái)政補(bǔ)助的協(xié)定中并沒有將外國(guó)政府補(bǔ)貼及補(bǔ)貼造成的影響納入考量。

基于上述考慮，歐委會(huì)在白皮書中提出了下述三個(gè)模塊工具，以彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)則的漏洞，從而全方位遏制外國(guó)政府補(bǔ)貼對(duì)歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)造成的損害，以及對(duì)收購(gòu)歐盟目標(biāo)公司、政府采購(gòu)項(xiàng)目中的公平性造成的威脅。除此以外，歐委會(huì)提出了在財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放中就損害公正性的外國(guó)政府補(bǔ)貼的應(yīng)對(duì)措施。

1.  模塊一：針對(duì)外國(guó)政府補(bǔ)貼的一般審查機(jī)制

模塊一旨在建立普遍適用的外國(guó)政府補(bǔ)貼審查機(jī)制，類似于“兜底條款”。

審查對(duì)象：

• 在歐盟境內(nèi)設(shè)立的企業(yè)：不僅包括直接受惠于外國(guó)政府補(bǔ)貼的設(shè)立在歐盟境內(nèi)的企業(yè)，也包括間接受惠于外國(guó)政府補(bǔ)貼的設(shè)立在歐盟境內(nèi)的企業(yè)——比如，設(shè)立在歐盟境內(nèi)的子公司間接受益于外國(guó)政府給予歐盟境外的母公司的補(bǔ)貼；

• 涉足歐盟市場(chǎng)的歐盟境外企業(yè)：這類企業(yè)雖然并不設(shè)立于歐盟境內(nèi)，但因其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)波及歐盟市場(chǎng)——比如，歐盟境外企業(yè)有意收購(gòu)歐盟企業(yè)，也將受制于歐盟的外國(guó)政府補(bǔ)貼審查機(jī)制。

審查事項(xiàng)：

• 審查對(duì)象是否受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼：值得注意的是，在此并不以實(shí)際收到補(bǔ)貼金額為標(biāo)準(zhǔn)，即使未實(shí)際收到金額但取得獲得補(bǔ)貼的資格，即可認(rèn)為審查對(duì)象受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼。

• 外國(guó)政府補(bǔ)貼是否造成市場(chǎng)扭曲：在確認(rèn)外國(guó)政府補(bǔ)貼存在后，審查機(jī)關(guān)將進(jìn)一步評(píng)估該補(bǔ)貼對(duì)歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)的影響。無論是實(shí)際造成的市場(chǎng)扭曲還是潛在的市場(chǎng)扭曲，都將被納入考量。其中部分補(bǔ)貼類型將被推定為很大可能造成市場(chǎng)扭曲（見下），而其他補(bǔ)貼項(xiàng)目將根據(jù)補(bǔ)貼金額、受益企業(yè)的規(guī)模、市場(chǎng)干預(yù)行為、受益企業(yè)在歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)的地位等指標(biāo)來確定其對(duì)市場(chǎng)秩序的損害性。歐委會(huì)建議對(duì)三年內(nèi)收到的補(bǔ)貼額低于200，000歐元的，推定為不足以造成市場(chǎng)扭曲。其同時(shí)指出，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與歐盟國(guó)家援助規(guī)則制定的標(biāo)準(zhǔn)保持一致。此外，歐委會(huì)指出，審查機(jī)關(guān)可以考慮受益企業(yè)在其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的特權(quán)地位而形成的人為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而這一競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)可能被延伸至歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)，從而加劇補(bǔ)貼造成的市場(chǎng)扭曲后果。

審查機(jī)關(guān)：

• 模塊一下的審查由歐盟及成員國(guó)政府共同執(zhí)行。歐盟層面由歐委會(huì)執(zhí)行，成員國(guó)層面將由指定機(jī)關(guān)執(zhí)行。如一外國(guó)政府補(bǔ)貼行為影響在多成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，則這些成員國(guó)可同時(shí)啟動(dòng)審查。歐盟與成員國(guó)、成員國(guó)與成員國(guó)間就審查的協(xié)調(diào)方式將參照歐盟反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

審查程序：

• 初步審查：歐委會(huì)或成員國(guó)執(zhí)行機(jī)關(guān)，在發(fā)現(xiàn)活躍于歐盟市場(chǎng)的外國(guó)企業(yè)可能受惠于外國(guó)政府補(bǔ)貼時(shí)，可以啟動(dòng)初步審查。如發(fā)現(xiàn)存在外國(guó)政府補(bǔ)貼且損害歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)秩序的，審查機(jī)關(guān)將啟動(dòng)深入審查。反之，審查終止。

• 深入審查：如經(jīng)深入審查，確定外國(guó)政府補(bǔ)貼對(duì)歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)秩序具有潛在危害性，審查機(jī)關(guān)可采取補(bǔ)救措施以重建統(tǒng)一市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。在此，受審查企業(yè)可提出承諾，如審查機(jī)關(guān)認(rèn)定該承諾足以消除損害，則可決定接受該承諾，以此作為補(bǔ)救措施。反之，如深入審查得出否定結(jié)論——即不存在外國(guó)政府補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼未造成市場(chǎng)扭曲，或者被審查的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或投資行為對(duì)歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)帶來的積極影響大于補(bǔ)貼造成的負(fù)面效應(yīng)的，則審查終止。

2.  模塊二：針對(duì)受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼的收購(gòu)行為的審查機(jī)制

模塊二重點(diǎn)針對(duì)助力收購(gòu)歐盟目標(biāo)公司的外國(guó)政府補(bǔ)貼，旨在確保收購(gòu)方未因政府補(bǔ)貼獲得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，由此破環(huán)歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)秩序。

審查對(duì)象：

• 導(dǎo)致直接或間接控制一企業(yè)的收購(gòu)行為。

• 導(dǎo)致直接或間接獲得一定比例的投票權(quán)，或?qū)е聦?duì)一企業(yè)享受實(shí)質(zhì)影響的收購(gòu)行為——在此，并不要求收購(gòu)者獲得控制權(quán)。

審查事項(xiàng)：

• 收購(gòu)行為是否得益于外國(guó)政府補(bǔ)貼：包括直接助力收購(gòu)行為的政府補(bǔ)貼和實(shí)際惠及收購(gòu)行為的政府補(bǔ)貼。實(shí)際惠及收購(gòu)行為的政府補(bǔ)貼發(fā)生在非以促進(jìn)收購(gòu)交易為目的的補(bǔ)貼實(shí)際增強(qiáng)了收購(gòu)方的資本實(shí)力的情形中。

• 受惠于補(bǔ)貼的收購(gòu)行為是否導(dǎo)致歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)扭曲：直接助力收購(gòu)行為的政府補(bǔ)貼將被推定為造成了市場(chǎng)扭曲。針對(duì)實(shí)際惠及收購(gòu)行為的政府補(bǔ)貼，歐委會(huì)將進(jìn)一步評(píng)估其對(duì)市場(chǎng)秩序造成的影響。歐委會(huì)將對(duì)補(bǔ)貼的金額、受益方及目標(biāo)企業(yè)的市場(chǎng)地位、市場(chǎng)形勢(shì)等進(jìn)行考量。

• 歐盟利益：如同模塊一，在此，歐委會(huì)將對(duì)收購(gòu)行為對(duì)歐盟帶來的利弊作權(quán)衡。

審查機(jī)關(guān)：

• 歐委會(huì)建議模塊二下的審查應(yīng)在歐盟層面執(zhí)行，由歐委會(huì)實(shí)施審查。

事前申報(bào)義務(wù)：

• 收購(gòu)方，如在過去三年內(nèi)或在將在交易交割后一年內(nèi)受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼超過了最低標(biāo)準(zhǔn)（待定），且該補(bǔ)貼助力于其收購(gòu)歐盟企業(yè)，該收購(gòu)方應(yīng)向歐委會(huì)作事前申報(bào)。

• 申報(bào)信息將公布與眾，利害關(guān)系方可對(duì)此在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)表評(píng)論。

• 如收購(gòu)方怠于履行事前申報(bào)義務(wù)，歐委會(huì)可自行啟動(dòng)審查，并可對(duì)怠于申報(bào)行為處以重金處罰或強(qiáng)制取消交易。此外，對(duì)于提供虛假信息或不完整信息的行為，歐委會(huì)有權(quán)采取懲罰性措施。

審查程序：

• 初步審查：在此，歐委會(huì)將審查收購(gòu)方履行其事前申報(bào)義務(wù)所提交的信息，以確定收購(gòu)行為是否受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼。如確實(shí)如此，則將啟動(dòng)深入審查。反之，審查終止，收購(gòu)交易可繼續(xù)進(jìn)行。但是該交易可能繼而受制于其他審查程序，如基于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)目的并購(gòu)審查或基于公共安全目的的外國(guó)直接投資審查。

• 深入審查：在此，歐委會(huì)將進(jìn)一步審查受補(bǔ)貼影響的收購(gòu)行為是否對(duì)歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)造成損害。如得出肯定結(jié)論，其可接受收購(gòu)方提出的承諾進(jìn)而附條件批準(zhǔn)收購(gòu)交易。若其認(rèn)為收購(gòu)方提出的承諾不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)秩序扭曲，則可決定禁止收購(gòu)交易。反之，如審查得出否定結(jié)論，則審查終止，收購(gòu)交易可繼續(xù)進(jìn)行。

3.  模塊三：針對(duì)受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼的歐盟政府采購(gòu)中競(jìng)標(biāo)行為的審查

模塊三重點(diǎn)針對(duì)歐盟政府采購(gòu)競(jìng)標(biāo)中的外國(guó)政府補(bǔ)貼，旨在確保競(jìng)標(biāo)者不因享受政府補(bǔ)貼獲得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以低于市場(chǎng)價(jià)、成本價(jià)的報(bào)價(jià)中標(biāo)，以保證歐盟政府采購(gòu)項(xiàng)目的公平性。

一旦發(fā)現(xiàn)因外國(guó)政府補(bǔ)貼造成的不公平競(jìng)標(biāo)行為，招標(biāo)方應(yīng)當(dāng)取消受益于補(bǔ)貼的競(jìng)標(biāo)者在本次政府采購(gòu)項(xiàng)目的參與資格，并且，如滿足規(guī)定的條件，可取消其在未來三年內(nèi)其他項(xiàng)目中的競(jìng)標(biāo)資格，除非競(jìng)標(biāo)者證明其不再受益于政府補(bǔ)貼。

審查對(duì)象：

• 歐盟、歐盟成員國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目中的競(jìng)標(biāo)行為。

• 歐盟與非受制于歐盟政府采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)則的國(guó)家間的聯(lián)合政府采購(gòu)項(xiàng)目中的競(jìng)標(biāo)行為。

審查事項(xiàng)：

• 競(jìng)標(biāo)者、其集團(tuán)成員、分包商或供應(yīng)商是否受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼。

• ·該政府補(bǔ)貼是否破環(huán)了歐盟政府采購(gòu)項(xiàng)目的公平性。

審查機(jī)關(guān)：

• 模塊三下的審查由歐盟及成員國(guó)政府共同執(zhí)行。歐盟層面由歐委會(huì)執(zhí)行，成員國(guó)層面將由指定機(jī)關(guān)執(zhí)行。歐盟與成員國(guó)、成員國(guó)與成員國(guó)間就審查的協(xié)調(diào)方式將參照歐盟反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

事前申報(bào)義務(wù)：

• 參與歐盟政府采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的企業(yè)有義務(wù)向招標(biāo)方就其自身、集團(tuán)成員、分包商及供應(yīng)商是否在過去三年內(nèi)或?qū)⒃谥袠?biāo)后履行合同期間獲得超過一定金額的政府補(bǔ)貼作事前申報(bào)。

• 招標(biāo)方應(yīng)將上述信息轉(zhuǎn)交審查機(jī)關(guān)。申報(bào)信息將公布與眾。

• 怠于履行事前申報(bào)義務(wù)或申報(bào)不實(shí)信息的，可處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，可取消競(jìng)標(biāo)資格或終止合同。其他競(jìng)標(biāo)者或第三方可向招標(biāo)方舉報(bào)違反事前申報(bào)義務(wù)的行為。

審查程序：

• 初步審查：成員國(guó)審查機(jī)關(guān)收到招標(biāo)方轉(zhuǎn)交的申報(bào)信息后，將據(jù)此確定被審查的競(jìng)標(biāo)者是否受益于外國(guó)政府補(bǔ)貼以及獲得補(bǔ)貼的條件。如審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在外國(guó)政府補(bǔ)貼，則將啟動(dòng)深入審查。反之，審查終止，審查機(jī)關(guān)將通知招標(biāo)方，招標(biāo)程序繼續(xù)進(jìn)行。初步審查應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)完成。

• 深入審查：，當(dāng)成員國(guó)審查機(jī)關(guān)在初步審查中得出結(jié)論，認(rèn)為存在外國(guó)政府補(bǔ)貼，其將告知招標(biāo)方，由招標(biāo)方進(jìn)而啟動(dòng)深入審查，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)則確定補(bǔ)貼是否破壞了歐盟政府采購(gòu)項(xiàng)目的公平性。如得出肯定結(jié)論，則決定取消被審查競(jìng)標(biāo)者本次、未來三年內(nèi)該成員國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目的參與資格。反之，如審查得出否定結(jié)論，則審查終止，招標(biāo)程序繼續(xù)進(jìn)行。成員國(guó)層面的深入審查應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)完成，應(yīng)將審查結(jié)論向歐委會(huì)報(bào)告，接受歐委會(huì)的審查。

為了保障歐盟財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放的公平公正，尤其是阻止財(cái)政補(bǔ)助流向市場(chǎng)扭曲性外國(guó)政府補(bǔ)助的受惠者，歐委會(huì)在白皮書中建議，在財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放中引入類似于上述適用于政府采購(gòu)項(xiàng)目的審查程序。

由此，當(dāng)申請(qǐng)歐盟財(cái)政補(bǔ)助時(shí)，申請(qǐng)者有義務(wù)申報(bào)其所獲得的外國(guó)政府補(bǔ)貼，經(jīng)審查，如發(fā)現(xiàn)該補(bǔ)貼威脅財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放程序的公正性的，則該申請(qǐng)者將被剝奪申請(qǐng)資格。

這一事前申報(bào)義務(wù)及審查程序適用于歐盟直接管理的的財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放、歐盟與成員國(guó)共同管理的財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放，以及歐盟資助的非歐盟財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放。

目前歐委會(huì)就白皮書中提出的方案征詢公眾意見，征詢意見期至2020年9月23日結(jié)束。歐委會(huì)將結(jié)合公眾意見，預(yù)計(jì)于2021年作出影響評(píng)估報(bào)告，并提出立法草案。