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布魯塞爾時間2022年6月9日，歐洲議會通過《新疆人權狀況》議案，批評新疆人權狀況，指責中國有關措施構成“反人類罪和種族滅絕的重大風險”。同日，歐洲議會更通過了另一項名為《通過新貿易工具禁止強迫勞動制造的產品（A new trade instrument to ban products made by forced labour）》的議案（“禁止強迫勞動議案”）。該項議案以強迫勞動為由，要求歐盟制定一項新的貿易工具，完善目前的企業可持續性盡職調查規則，禁止由強迫勞動制造或運輸的產品的進出口。

歐盟禁止強迫勞動議案的通過，正是國家之間貿易政策“傳染性”的體現。此項議案的提出和誕生，背后有著美國強迫勞動相關立法、執法的影子。歐洲議會通過此議案，意味著歐盟和美國在貿易政策方面日漸趨同：架空、擺脫目前的WTO機制，從使用多邊機制為基礎的規則，轉為使用以“人權”為基礎、以“強迫勞動”為借口的國內法規則，從而達到制約、打擊中國進出口貿易，壓縮中國在國際市場份額的目的。

歐盟涉華“強迫勞動”議題已發酵多年。在2018年，時任歐洲聯盟委員會外交和安全政策高級代表的費代麗卡·莫蓋里尼（Federica Mogherini）已經在歐洲議會提到新疆“勞改營”這一話題。[1]隨后在2019年和2020年，歐洲議會分別通過兩項議案，[2]呼吁私營企業應嚴格審查他們的涉疆業務，對其供應鏈是否涉及侵犯人權進行評估。

2021年9月15日，歐盟委員會主席（“歐委會”）馮德萊恩在年度“國情咨文（State of the Union Address）”演講中首次正式提議禁止強迫勞動制造產品進入歐盟市場。[3]值得一提的是，馮德萊恩的提議正好在美國參議會通過S.65《維吾爾強迫勞動預防法案》之后的兩個月。但在2021年12月22日，負責經濟事務的歐盟委員會執行副主席瓦爾迪斯·東布羅夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）在公開信中提醒歐洲議會議員，禁止強迫勞動產品進入歐盟市場并不會防止使用強迫勞動生產這些產品，因此強迫勞動問題本身不會消失。此外，強迫勞動產品禁令是一項敏感的措施，有造成反作用的風險，也可能會被認為是歧視性措施。[4]東布羅夫斯基斯的公開信與馮德萊恩國情咨文的態度不同，這意味著歐委會內部對強迫勞動禁令仍存在一定分歧。

2022年2月23日，歐委會發布新戰略，宣布為了實現全球公正轉型和可持續恢復，要推進全世界層面的體面勞動（decent work worldwide）。歐委會的此項戰略重點關注消除童工和強迫勞動，并提到歐委會正在準備一項新的立法草案，將有效地將包括使用童工在內的強迫勞動產品排除在歐盟市場之外。[5]5月15-16日，美歐貿易技術委員會（US-EU Trade and Technology Council）在法國舉行第二次會議，雙方將“通過交流最佳做法（如打擊強迫勞動）和在多邊論壇上的工作，合作促進全球供應鏈中的勞動權利”。美歐還同時宣布將建立新的三方貿易勞工對話，將涉及美國政府、歐委會以及美國和歐盟工會和企業的相關代表。[6]

除去前言，歐盟《禁止強迫勞動議案》一共包括16條。該議案并非最終法案文本，據預計，歐委會可能會在今年的9月提交法案的草案。[7]在草案出臺前，解讀歐盟《禁止強迫勞動議案》的文本，將有利于中國企業及早意識到貿易風險，并能利用法案生效前的窗口期提前對供應鏈做好準備。

根據這16條，未來歐盟禁止強迫勞動法案有以下顯著特點：

1.未來歐盟禁止強迫勞動法案很有可能以美國、加拿大的相關制度為基礎

歐盟《禁止強迫勞動議案》第1條提到，未來的禁止強迫勞動法案應符合WTO規則，補充歐盟目前的“公司可持續應盡義務規則（corporate sustainability due diligence rules）”，同時強調“新提案可以基于美國和加拿大等具有類似立法的國家的最佳做法”。此條不但從文本的角度確定了美、加的制度為歐盟版禁止強迫勞動法案的基礎，也回應了上文所述的美歐貿易技術委員會第二次會議中所提到的最佳做法交流。因此，美國的相關立法和執法實踐對于預判歐盟未來的立法有重要價值。

目前，美國法律對禁止進口強迫勞動產品的規定包括美國《1930年關稅法》第1307節以及《維吾爾強迫勞動預防法案》。前者誕生經濟大蕭條時期，目的在于阻止外國采用不公平勞工的產業對美國經濟和市場造成沖擊和破壞。與《1930年關稅法》不同，《維吾爾強迫勞動預防法案》則具有更明顯的政治意圖，是為了加強禁止進口含有新疆成分的所有產品的執法活動。該法案出發點是認為所有在新疆制造或與新疆有關的政府扶貧項目或幫扶項目下的所有產品都是通過所謂強迫勞動制造的，要求執法機構制訂有效的執法策略，從而識別相關的產業、產品、實體和具體進口。法案要求強迫勞動執法工作組制定一系列與所謂強迫勞動相關的實體清單，包括在新疆地區使用所謂強迫勞動的實體清單；與新疆政府合作，輸送、接受所謂來自新疆的強迫勞動或新疆維吾爾族等少數民族的實體清單；出口所謂強迫勞動產品的出口商清單；從新疆地區獲取物資的實體清單，包括從新疆政府的定點扶貧項目其他政府安排勞動力項目獲取相關物資的實體。這些清單上的企業將自動成為美國海關和邊境保護局（“CBP”）的執法重點。[8]從證明責任的角度來看，《維吾爾強迫勞動預防法案》采取了“證明責任倒置”的設置，“誰主張、誰舉證”的規則不再適用。根據這一法案的“可予駁回的推定”規則，只要是產自或者部分產自新疆的貨物，或是由執法策略識別的實體所生產的貨物，CBP均可以頒布暫扣令，除非進口商提供相反證明。

從文本來看，歐盟《禁止強迫勞動議案》的制度設置類似于美國的《維吾爾強迫勞動預防法案》。例如，第3條允許禁止來自特定生產地點、特定進口商或公司的強迫勞動產品，以及在國家資助的強迫勞動情況下來自特定地區的產品。第11條要求制定與所謂強迫勞動相關的實體、地區、產品清單。第4條和第5條則規定了涉及強迫勞動貨物的處置以及證明責任：相關部門可以主動或者根據所獲得的信息主動扣押貨物，只要他們有充分證據證明貨物是由強迫勞動制造或者運輸的。貨物被扣押的進口商應有機會反駁這一指控，證明貨物不是通過強迫勞動制造或運輸的，貨物（在證明后）可以被放行。根據相關機關的調查結果，如果有充分證據表明該貨物在生產或運輸過程中存在強迫勞動，或者該貨物來自國家強迫勞動普遍存在的特定地區，則應予以沒收。如果當事公司能夠證明沒有使用強迫勞動或已進行補救并且不再存在強迫勞動的跡象，則被沒收的貨物將被放行。從這些制度設置來看，未來歐盟的禁止強迫勞動法案會實現目前美國《維吾爾強迫勞動預防法案》所要達到的效果——將含有新疆成分的所有產品抵擋在歐盟單一市場之外。值得注意的是，歐盟《禁止強迫勞動議案》并不像美國《維吾爾強迫勞動預防法案》那樣從字面意義上限定于新疆強迫勞動。這意味著，歐盟可以通過擴大清單的方式，靈活地對涉及其他民族、地區或者實體的產品予以打擊。

2.  歐盟的禁止強迫勞動法案會與國際勞動組織強迫勞動相關準則接軌

和美國一樣，歐盟的禁止強迫勞動法案會與國際勞動組織強迫勞動相關準則接軌。《禁止強迫勞動議案》第2條強調，強迫勞動的認定應根據國際勞工組織的強迫勞動指標。這并不是歐盟第一次在貿易法律領域引入國際勞動組織公約。在2017年歐盟修改其反傾銷基本條例時，歐盟將國際勞動組織的重要公約納入嚴重市場扭曲考量因素之一。[9]這也是歐盟在其貿易政策貫徹其核心價值的體現。

根據國際勞工組織的1930年通過的《強迫勞動公約》（第29號公約）以及實踐，目前強迫勞動指標共有11個，分別是乘人之危、欺詐、限制行動自由、隔離、身體性暴力、恐嚇和威脅、扣留身份證明文件、拖扣工資、債役、惡劣的工作和生活環境、過度加班。[10]針對上述指標，國際勞動組織表示，在某種場合中只要出現上述指標中的一個，即意味著存在強迫勞動行為。但在其他一些情境，可能需要幾個指標同時出現，才可能表示存在強迫勞動。總體而言，上述十一個指標涵蓋了強迫勞動行為中可能存在的主要要素，可以作為勞工個人是否受到強迫勞動迫害的考量依據。[11]

3.   跨國合作是歐盟的禁止強迫勞動法案重要組成部分

歐盟《禁止強迫勞動議案》第12、13條都提到了國際合作。其中，第12條強調歐盟與志同道合的伙伴合作以在全球范圍內結束強迫勞動，并確保強迫勞動制造的商品不被交易的重要性，而且強迫勞動禁令不受規避需要共同努力。第13條則表示歐盟應通過聯合行動和調查與其伙伴密切合作，并呼吁歐盟代表團發揮積極作用，與非歐盟國家和利益相關者就新立法相關的事項進行接觸。

這兩條一方面呼應了上文所述美歐貿易技術委員會的會議成果，另一方面也是為以后與美國、加拿大[12]、澳大利亞[13]、英國[14]等伙伴在打擊強迫勞動方面的國際合作奠定法律基礎。此外，從這些表述來看，未來歐盟不僅會與已經有禁止強迫勞動立法的國家在執法層面加強國際合作，而且還會推動其他國家對禁止強迫勞動進行立法。可以預見，美國、歐盟的立法和執法將會為其他有意推進禁止強迫勞動立法的國家提供參照，最終這些國家對強迫勞動的認定標準、制度設置、執法等方面會形成一定程度的協調一致，以防止強迫勞動產品從一個國家的港口轉向另一個港口，從而流入其他國家的市場，規避他國強迫勞動產品禁令。

4. 歐盟的禁止強迫勞動法案是歐盟環境、社會和治理（“ESG”）政策在貿易領域的延伸

2020年歐盟通過《歐洲綠色協議》希望能夠在2050年前在歐洲地區實現“碳中和”。為此，歐盟制定了一系列政策，當中包括可持續金融（sustainable finance）。可持續金融要求在金融領域作出投資決策時需要將ESG因素考慮在內，從而對可持續經濟活動和項目進行長期的投資。[15]在歐盟繁雜的ESG規則中，主要有以下兩個指令草案涉及強迫勞動：

(1) 公司的非財務報告義務：《公司可持續報告指令（Corporate Sustainability Reporting Directive, “CSRD”）》征求意見稿

2021年4月21日，歐委會公布了CSRD征求意見稿。CSRD一旦得到通過，將在披露內容、披露主體范圍等方面對目前的《非財務報告指令（Non-Financial Reporting Directive, “NFRD”）》進行重大革新。根據CSRD，公司的可持續發展報告標準應披露社會因素方面的信息，包括勞動因素以及人權。與NFRD相比，CSRD明確指出企業披露的人權信息應包括其價值鏈中相關的強迫勞動信息。[16]此外，CSRD也擴大了披露主體的范圍。根據NFRD，披露主體僅是員工人數超過500人的大型公司的“公共利益實體”，符合此標準的歐盟公司僅有11000家左右。[17]根據CSRD，只要滿足以下任意兩個條件的公司均附有可持續報告義務：財政年度平均雇員人數超過250人；資產總額超過2000萬歐元；收入超過4000萬歐元。

從強迫勞動的角度來看，CSRD是利用披露的義務迫使公司對其價值鏈進行管理。CSRD披露內容是披露主體過去一年的信息，具有滯后性，不能達到立刻禁止強迫勞動產品進入歐盟市場的效果。此外，CSRD的披露主體仍然是大型公司，一些中小型的歐盟公司不在CSRD監管范圍。

(2) 可持續性盡職調查義務：《企業可持續性盡職調查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive，“CSDDD”）》征求意見稿

2022年2月23日，歐委會公布了《企業可持續性盡職調查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive，“CSDDD”）》征求意見稿。歐委會認為，CSDDD會在解決全球價值鏈中使用強迫勞動的問題上發揮重要作用。[18]CSDDD的亮點在于為公司以及董事新設了盡職調查義務。這項新設盡職調查義務的核心在于識別、結束、預防、減輕和說明公司自身業務、其子公司和價值鏈中的負面人權和環境影響。董事個人則有義務建立和監督盡職調查程序的實施，并將盡職調查納入公司戰略當中。此外，在履行以公司的最大利益行事這一職責時，董事必須考慮到其決策的人權、氣候變化和環境后果。一旦違反相關義務，公司以及董事個人均需要承擔責任。CSDDD征求意見稿設定了較廣的適用范圍，包括大型的歐盟公司以及在歐盟收入超過一定門檻的非歐盟公司。目前的征求意見稿提出以下方案：

• 大型的歐盟公司：第一類大型公司指的是員工人數超過500，且全球凈營業額達1.5億歐元的公司；第二類大型公司指的是員工人數超過250，全球凈營業額超過4000萬歐元，而且在高影響行業（如紡織業、農業、礦物開采）經營。此類公司暫緩兩年適用CSDDD。

• 非歐盟公司：指的是在歐盟活動的第三國公司，在歐盟的營業額標準與第一、二類相同。[19]

從強迫勞動的角度來看，CSDDD所提出的高影響行業，與美國強迫勞動執法中重點關注的棉花、番茄和硅料行業有類似之處。與CSRD不同，CSDDD目的在于盡職調查義務在日常決策過程得以落實。但CSDDD也有限制性：CSDDD只能追究作出違反義務的公司和董事的責任，著重點在于法人或者自然人，但CSDDD無法立即禁止涉及強迫勞動的貨物流入歐盟市場。此外，與CSRD一樣，CSDDD所針對的仍是較大型的公司，中小型企業不適用CSDDD。

(3) CSRD, CSDDD與歐盟《禁止強迫勞動議案》的關系

《禁止強迫勞動議案》第1條提到，未來歐盟的禁止強迫勞動法案是歐盟企業可持續性盡職調查規則的補充。此處所提到的可持續性盡職調查規則也即上文所述的CSDDD規則。《禁止強迫勞動議案》第14條則提到，禁止強迫勞動產品的新貿易工具應與其他現行的盡職調查倡議以及人權和可持續性規定保持一致并相互補充。從文本來看，未來歐盟的禁止強迫勞動法案會是CSRD和CSDDD在貿易領域的延伸，特別是在CSRD和CSDDD無法觸及的中小型企業。我們可以預見，可能會有相當數量的大型公司同時適用CSRD, CSDDD和未來歐盟的禁止強迫勞動法案。對于這些大型公司而言，強迫勞動合規并非僅限于《禁止強迫勞動議案》，而是涉及歐盟和成員國兩個層面的多項部門法，貫穿于公司日常治理、決策過程、供應鏈管理、物項進出口以及披露義務等多個方面，企業、董事和物料均受到監管。

對于中國出口商，當務之急是利用好從現在到法案通過這段期間的“窗口期”，盡早對目前供應鏈進行完整的管理，并對所存在的風險點進行排查、分析。如果不是合規的需要，通常企業只對直接供應商進行管理，對于上游原料的供應商甚至一無所知，所以第一步工作是通過可以證明的方式（例如問卷、訪談等方式）獲得完整供應鏈的信息，了解這些供應商的基本信息。在此基礎上，根據分析結果，企業可以提前對供應鏈進行規劃，對美國、歐盟等有強迫勞動禁令的出口市場，在公司決策、供應鏈安排、物料流動、賬務處理、日常文件管理、勞動合規等方面按照合規要求提高管理水平，甚至可以對相關供應鏈進行閉環管理，使其區別于其他出口市場的管理。此外，已經建立起ESG體系的中國出口商也可以把禁止強迫勞動法律合規納入ESG管理制度中。

在法案文本出爐前，美國在強迫勞動的立法、執法動態對預判歐盟的禁止強迫勞動法案的具體影響有重要的參考意義。如CBP過往的執法實踐，CBP在2022年6月13日發布的《維吾爾強迫勞動預防法案進口商操作指南（Uyghur Forced Labor Prevention Act – U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers）》（“《CBP進口商操作指南》”）以及美國的強迫勞動執法工作組于2022年6月17日公布的《防止進口中華人民共和國以強迫勞動開采、生產或制造的商品的策略（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）》（“《執法策略文件》”）可以幫助中國出口商進行強迫勞動合規風險評估。

《CBP進口商操作指南》列舉了一系列CBP在考慮排除產品涉及新疆強迫勞動申請時可能需要進口商提供的信息。對于棉花、硅料和番茄，《CBP進口商操作指南》作出了更具體的要求。為了幫助中國出口商進行評估，我們對《CBP進口商操作指南》進行了總結和提煉，并附在文末。我們根據美國禁止強迫勞動的相關立法和執法指南以及歐盟在禁止強迫勞動的相關規定，結合行業特質，對中國企業提出以下提醒：

a)對歐盟出口產品涉及紡織業（如棉花）、農業（如番茄）、礦物開采（如硅料）等敏感行業的中國企業，應盡快比照《CBP進口商操作指南》對涉歐供應鏈進行排查，確定供應鏈是否存在涉疆因素或者強迫勞動因素，并且參照《CBP進口商操作指南》的一般要求以及特定行業要求，完善自身供應鏈管理和產品追溯體系，將涉疆或者涉及強迫勞動的供應商排除在輸歐產品的供應鏈之外，最大程度避免出現歐盟禁止強迫勞動相關風險。

b) 對歐盟的出口產品涉及新疆要素的中國企業，可以盡快比照《CBP進口商操作指南》對輸歐產品的供應鏈進行排查，確定供應鏈是否存在涉疆因素或者強迫勞動因素，并且參照《CBP進口商操作指南》的一般要求完善自身供應鏈管理，避免出現歐盟禁止強迫勞動相關風險。

c) 對歐盟的出口產品不涉及上述敏感行業也不涉及新疆要素、但歐盟出口占公司業務較大比例的中國企業，可以參考《CBP進口商操作指南》，加強對供應鏈管理，以便證明完整的供應鏈以及不涉及強迫勞動。

此外，還要特別注意以下兩種情形帶來的風險：（1）出口歐盟產品的供應鏈中，雖然各級供應商實體不在新疆或者不在強迫勞動實體清單上，但是供應商有關聯企業在新疆或者在強迫勞動實體清單上，這可能導致貨物被海關稽查的風險；（2）出口歐盟產品的供應鏈中的供應商如果同時從新疆和新疆以外采購原料，海關會認為很難核實出口歐盟產品里沒有混入新疆原料，導致貨物被排除進口甚至沒收。[20]

就上述企業，我們建議在現階段可以從以下幾個方面著手。

第一，生產流程各要素細節呈現和證明。盡管企業都有詳細的生產流程，但將設備、原料、工藝、流程結合，并以電子系統、文件、數據信息勾稽的方式證明企業符合ESG要求并非易事，需要提前做好相關準備。對于風險較大的產業，企業應該著手建立產品追溯體系。

第二，供應鏈管理規則的制定及落實，包括但不限于是否存在供應商審查和盡職調查制度，上述制度能否對每一級的上游供應商進行管理和約束，供應商審查制度在企業日常經營中是否得到落實。當然，如有必要須及時調整業務安排，比如，供應商已被列入涉疆清單，原料來源地或供應商位于新疆，供應商參與涉疆項目風險。具體而言，企業至少要做到以下：（1）制訂供應商社會責任的行為守則，并傳達給供應商；（2）和供應商簽訂關于企業社會責任的協議，或在采購合同中加入標準合規條款；（3）完善供應商審核、盡職調查和供應鏈管理制度，并切實落實；（4）通過訪談、問卷等方式全面了解完整的供應鏈和各級供應商身份。

第三，勞動合規，包括：（1）公司整體合規的證據，如公司是否存在合理、完善的勞動制度，上述制度是否得到落實，工會如何發揮作用，招聘和解聘的流程；（2）雇員在入職、崗位、工作時長、報酬等方面未被強迫勞動的證據；（3）可信的有關勞動合規的第三方審核報告等。

在此特別提醒，中國企業在進行美國、歐盟強迫勞動合規或應對時，可能涉及我國《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》和《數據安全法》等法律在阻礙外國制裁、敏感數據跨境傳輸方面的規定。對此，中國企業應特別注意信息披露內容的范圍，在遵守我國國內法的相關規定的同時也能滿足來自境外的合規要求。