2022年度全國廣告處罰年終盤點
作者：全開明 袁葦 謝美山 2023-01-042022年3月29日，全國市場監管部門廣告監管工作會議部署了2022年重點任務，會議要求，2022年廣告監管工作要貫徹落實習近平總書記關于“廣告宣傳也要講導向”的重要指示精神，突出“為迎接和開好黨的二十大凈化市場環境和社會氛圍”這一主線，持續強化廣告導向監管，著力規范和凈化廣告市場秩序，著力指導和推動廣告產業高質量發展，其中明確指出要聚焦核心職能，不斷強化廣告監管執法以及補短板強弱項，夯實廣告監管工作基礎。回顧總結2022年，廣告監管執法呈現什么樣的態勢以及展現何種執法成果，可從各地廣告行政處罰數據中展開分析。
一、2022年廣告監管要求及工作方向
2022年，市場監管總局將持續鞏固整治成果，繼續保持對虛假違法廣告的高壓嚴打態勢，緊盯民生訴求，堅持問題導向，積極回應社會關注和消費者關切的熱點問題，為消費者營造誠信、規范、有序的消費環境。 2021年4月起，市場監管總局在全國組織開展多項專項清理整理活動，整治行動重點打擊醫療、藥品、保健食品、教育培訓等領域廣告亂象，如以介紹健康、養生知識等形式變相發布虛假醫療、藥品、保健食品廣告，利用科研單位、學術機構、教育機構等作推薦、證明發布教育培訓廣告，假扮醫生、專家、教授、學者，誤導老年人、青少年的“神醫”“名師”廣告，未經醫療廣告審批發布廣告、夸大效果以及違背公序良俗的醫療美容虛假違法廣告等。 從地域上看，北上廣三大城市針對不同的城市特點以及經濟發展特征，呈現不同的監管趨勢： （一） 北京市 1、大數據監管海量互聯網廣告 2022年1月共對1593家互聯網媒體平臺廣告進行了搜索監測，搜索監測總量為4873萬余條次，獲取到涉嫌違法廣告線索2937條，經復核其中1052條存在涉嫌違法問題。從類別上看，本月涉嫌違法量較大的商品服務類別為教育培訓類、醫療美容服務類和技能培訓類。分別涉及“公務員考試培訓”、“財商培訓”等培訓廣告；醫療技術、疾病名稱等醫療美容服務類廣告以及醫療作用的保健用品類廣告等。 2、重點關注意識形態領域廣告 北京針對含有虛假、低俗、妨礙社會安定、妨礙社會公共秩序、違背社會良好風尚等不符合社會主義精神文明建設內容的涉嫌違法廣告進行了重點監測，內容涵蓋“使用或者變相使用國家機關、國家機關工作人員的名義或者形象”、“使用‘國家級’、‘最高級’、‘最佳’等用語”以及“廣告內容不真實、合法，以不健康的表現形式表達廣告內容，不符合社會主義精神文明建設和弘揚中華民族優秀傳統文化的要求”等。 3、嚴禁借冬奧會變相發布商業廣告 通過發布《關于規范商業廣告宣傳的提醒告誡書》，提醒全市廣告活動參與者，嚴禁借重大活動從事違法違規商業廣告宣傳活動。告誡書特別提出，嚴禁違法違規使用冬奧會、冬殘奧會等奧林匹克標志，嚴禁擅自在商業廣告中使用國家隊及其運動員、教練員等形象、名義，或者借運動會報道、體育明星訓練生活等變相發布商業廣告。 （二） 上海市 1、通過聯席會議機制強化共治共管 2022年3月上海市整治虛假違法廣告聯席會議召開2022年度會議。會議通報了2021年度本市虛假違法廣告整治和廣告監測工作情況，同時審議確定了《2022年上海市整治虛假違法廣告工作要點》。上海通過聯席會議機制強化廣告監管的共管共治，認為當前廣告領域一些頑疾尚未得到全面根治，廣告的新業態、新情況層出不窮，廣告監管工作依然任重而道遠。2022年聯席會議工作重點將圍繞以下二個重點：一是繼續強化聯席會議工作機制，落實重點領域廣告監管協同機制；二是以民生領域廣告治理為抓手，重點整治影響人民切實利益的虛假違法廣告，切實做好2022年本市廣告市場專項整治和秩序維護工作。 2、強化對重點領域違法廣告的監管 一是通過“鐵拳”行動強化對4類違法金融廣告進行整治，包括非法金融活動、非法高利貸放貸、非法證券期貨活動、非法集資活動。對虛假或者引人誤解的金融廣告；宣揚無節制消費和奢靡生活方式誘導受眾接受購買金融產品或服務；含有對未來效果、收益作出保證性承諾，宣稱保本、無風險或保收益；利用專業人士、受益者的名義或者形象作推薦、證明；無金融許可資質發布金融廣告；含有非法集資內容的金融廣告進行重點查處。 二是圍繞抗疫防護用品、食品、電子產品、家用電器、汽車配件、服飾箱包等重點商品，嚴查商標侵權、假冒專利、侵犯地理標志等知識產權領域違法行為，切實保護權利人和消費者的合法權益。 （三） 廣東省 2022年廣東省廣告監管總體原則是緊扣建黨100周年這一主線，突出導向監管，堅決守護廣告宣傳導向和意識形態安全；關切民生訴求，聚焦重點民生領域虛假違法廣告整治；積極構建執法聯動、協同共治工作格局，主要有以下三方面的重點工作： 1、強化廣告政治導向監管 要守牢政治陣地，強化廣告導向監管，從嚴整治借重大活動從事違法違規商業廣告宣傳，從嚴強化廣告監管意識形態陣地，從嚴規范其他“蹭熱點”廣告宣傳行為。 2、強化廣告重點領域整治 要堅持人民至上，強化重點領域整治。著力解決廣電節目變相發布廣告、“神醫”“神藥”屢禁不止等問題，嚴厲打擊、及早處置非法集資類廣告，加大對虛假廣告類刑事案件及關聯犯罪打擊力度。 3、強化文娛和直播廣告監管 一是加強文娛專項整治，要注重協調聯動，滌清明星廣告代言亂象，深化互聯網廣告治理。二是加強網絡直播營銷廣告監管，推進互聯網彈窗廣告治理，主動參與互聯網監管制度創新。
二、主要地域的廣告處罰數量
回顧2022年，在全國各個省市地區的廣告處罰中，北京、上海、浙江、廣東、江蘇五地的處罰數量較多，且具有代表性。
從五地的處罰情況來看，上海作為直轄市擁有極高的廣告處罰案件數量，高達三千余件，北京則與浙江的杭州市、寧波市、溫州市、金華市、臺州市、廣東的深圳市都有著破千的數量。浙江省總體處罰數量很多，是廣東省數量的翻倍，而江蘇省數量一般，整個省的數量才剛剛破千。接下來再細致看五地的具體處罰情況。 （一）北京市
北京2022年進行廣告處罰共計2115次，其中超過一半的處罰案件是由市級開出的，剩下的一半處罰案件中，大興區領跑北京所有區縣，成為2022年廣告處罰數量最多的區縣，共計開出275件，通州區、順義區、海淀區以114件、94件、88件的數量緊隨其后。除了僅有4件、5件處罰案件的房山區和昌平區，剩余區縣2022年廣告處罰案件數量均為兩位數，即每個區縣每個月都能處罰1件以上的廣告違法案件。 （二）上海市
上海2022年廣告處罰案件總數為3018件，但不像北京那樣處罰案件集中在市級，上海市級和各個區縣級的處罰數量較為平均。金山區以405件的數量成為全市廣告處罰最多的區縣，閔行以357件的數量排名第二，嘉定、奉賢、寶山以276、272、252的數量位列三到六名。市級處罰與普陀、虹口、楊浦、浦東、松江、青浦、崇明的年度廣告處罰數量均在100出頭，僅有靜安、黃浦、長寧、徐匯數量不足100件，分別為90、64、45、39件。可以說，上海市中心區域處罰案件較少，郊區因工業企業多而出現更密集的廣告處罰。《2022年上海市整治虛假違法廣告工作要點》發布以來，上海通過聯席會議機制強化廣告監管的共管共治，針對廣告領域頑疾進行重點執法，取得一定成效。從監管的行業來看，上海強化對重點領域違法廣告的監管，圍繞抗疫防護用品、食品、電子產品、家用電器、汽車配件、服飾箱包等重點商品，嚴查商標侵權、假冒專利、侵犯地理標志等知識產權領域違法行為，切實保護權利人和消費者的合法權益。
（三）浙江省
浙江2022年廣告處罰數量很多，高達7690件。杭州市、寧波市、溫州市、金華市、臺州市分別以1621件、1384件、1281件、1247件、849件處于全省前五的位置，這也反映了當地市場活動的活躍程度。嘉興市、紹興市、湖州市、麗水市年處罰數量均為兩三百件，處于第二梯隊。浙江省的省級處罰數量較少，僅70件，與衢州市92件、舟山市55件處于第三梯隊。
（四）廣東省
廣東省2022年廣告處罰數量較多，為3754件，其中半數發生在深圳市，深圳以1831件的數量位列第一，廣州市以936件是數量排名第二。其余各市的廣告處罰數量斷崖式下跌，除了173件的佛山市、142件的東莞市、122件的中山市，其余市均未超過百件，汕尾市更是僅有8件，成為廣東省2022年度廣告處罰數量最少的市。此外，廣東省未開出過省級處罰。
（五）江蘇省
江蘇省2022年廣告處罰數量未1109件，數量較少。無錫以326件的數量排名第一，蘇州以248件的數量排名第二，南京以145件的數量排名第三，其余市均未超過百件，省級處罰是比所有市級處罰都少，僅有7件。從經濟體量與處罰數量來看，江蘇省對廣告處罰的監管相對溫和。
三、《廣告法》主要條文的處罰匯總
2022年，為了規范廣告活動，保護消費者的合法權益，促進廣告業的健康發展，維護社會經濟秩序，全國各地依據《廣告法》積極開展行政執法，廣告執法處罰主要依據的十大條款如下：
2022年廣告法前十大條文的處罰地域分析
從上圖中可以看出，不同地域針對廣告違法處罰呈現不同的處罰特點，不同區域的執法重點和要求帶來不同的廣告處罰案件，后續隨著大量行政處罰決定書的公示以及各類執法案件數據的公示，將極大地提高監管執法公正公平的水平，為建立全國統一大市場提供有價值的市場經營行為可遵循的行為依據，讓“負面清單”從“制度公示”向“案例公示”和“數據公示”進行轉變。后續可能對全國性品牌的全國宣傳策略帶來重大的監管影響，企業更應該結合不同監管區域的監管重點做差異化的廣告內容推送，以及需要做好差異性的廣告合規戰略以及應急方案。 針對前十大條文的廣告處罰案件分析如下： （一） 第二十八條（虛假廣告） 《廣告法》第二十八條，廣告以虛假或者引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的，構成虛假廣告。廣告有下列情形之一的，為虛假廣告：（一）商品或者服務不存在的；（二）商品的性能、功能、產地、用途、質量、規格、成分、價格、生產者、有效期限、銷售狀況、曾獲榮譽等信息，或者服務的內容、提供者、形式、質量、價格、銷售狀況、曾獲榮譽等信息，以及與商品或者服務有關的允諾等信息與實際情況不符，對購買行為有實質性影響的；（三）使用虛構、偽造或者無法驗證的科研成果、統計資料、調查結果、文摘、引用語等信息作證明材料的；（四）虛構使用商品或者接受服務的效果的；（五）以虛假或者引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的其他情形。
該條列明的虛假廣告的認定標準，依據該條條文，2022年全國共計處罰2713件廣告違法案例，數量位居第一位。其中，上海處罰777件以極高的數量成為全國第一，廣東、北京、浙江分別處罰268、233、227件，江蘇、河北、安徽、福建、四川的處罰數量也超一百件，其余省市處罰數量也在幾到幾十不等。可見有關虛假廣告的條文是處罰的重中之重，幾乎所有省市的廣告處罰都重點依照此條條文，對虛假廣告的巨大打擊力度也正是對廣大企業的警示。 （二） 第十七條（非醫藥廣告） 《廣告法》第十七條，除醫療、藥品、醫療器械廣告外，禁止其他任何廣告涉及疾病治療功能，并不得使用醫療用語或者易使推銷的商品與藥品、醫療器械相混淆的用語。
該條是和第十六條互為補充，也是有關醫療、藥品、醫療器械，依據該條條文，2022年全國共計處罰1090件廣告違法案例，數量很多。其中，上海處罰270件仍是全國數量第一，廣東、北京也分別處罰123、105件，其余省市處罰數量普遍一般。可見有關醫療、藥品、醫療器械的廣告是2022年廣告監管的重點，市場監管總局繼續保持對虛假違法廣告的高壓嚴打態勢，緊盯民生訴求，堅持問題導向，積極回應社會關注和消費者關切的熱點問題，因此醫藥領域企業必須強化廣告合規自查、監測、培訓和專業積累，避免在高壓嚴打中遭受嚴重損失。 （三） 第十六條（醫藥廣告） 《廣告法》第十六條，醫療、藥品、醫療器械廣告不得含有下列內容：（一）表示功效、安全性的斷言或者保證；（二）說明治愈率或者有效率；（三）與其他藥品、醫療器械的功效和安全性或者其他醫療機構比較；（四）利用廣告代言人作推薦、證明；（五）法律、行政法規規定禁止的其他內容。藥品廣告的內容不得與國務院藥品監督管理部門批準的說明書不一致，并應當顯著標明禁忌、不良反應。處方藥廣告應當顯著標明“本廣告僅供醫學藥學專業人士閱讀”，非處方藥廣告應當顯著標明“請按藥品說明書或者在藥師指導下購買和使用”。推薦給個人自用的醫療器械的廣告，應當顯著標明“請仔細閱讀產品說明書或者在醫務人員的指導下購買和使用”。醫療器械產品注冊證明文件中有禁忌內容、注意事項的，廣告中應當顯著標明“禁忌內容或者注意事項詳見說明書”。
該條是有關醫療、藥品、醫療器械廣告的具體要求，依據該條條文，2022年全國共計處罰553件廣告違法案例，數量較多。其中，上海處罰71件領跑全國，廣東、安徽、山東、河北分別處罰58、49、44、42件，其余省市處罰數量普遍一般偏少。可見該條文是處罰的重點依據之一，醫療、藥品、醫療器械廣告是應重點關注的廣告合規領域。
（四） 第九條（禁用詞等） 《廣告法》第九條，廣告不得有下列情形：（一）使用或者變相使用中華人民共和國的國旗、國歌、國徽，軍旗、軍歌、軍徽；（二）使用或者變相使用國家機關、國家機關工作人員的名義或者形象；（三）使用“國家級”、“最高級”、“最佳”等用語；（四）損害國家的尊嚴或者利益，泄露國家秘密；（五）妨礙社會安定，損害社會公共利益；（六）危害人身、財產安全，泄露個人隱私；（七）妨礙社會公共秩序或者違背社會良好風尚；（八）含有淫穢、色情、賭博、迷信、恐怖、暴力的內容；（九）含有民族、種族、宗教、性別歧視的內容；（十）妨礙環境、自然資源或者文化遺產保護；（十一）法律、行政法規規定禁止的其他情形。
該條文是廣告禁止性情形的具體列舉，依據該條條文，2022年全國共計處罰495件廣告違法案例。其中，上海處罰99件，廣東處罰52件，此后北京、重慶、江蘇、浙江、河北、安徽、四川也都處罰二三十件，數量較多。該條文是處罰的重點依據之一，使用或者變相使用國家機關工作人員的名義或者形象、使用“國家級”等絕對化用語、違背社會良好風尚均是非常常見的廣告處罰類型，意識形態領域廣告仍是重點關注對象。 2022年12月7日，市場監管總局發布《廣告絕對化用語執法指南（征求意見稿）》，針對絕對化用語的執法口徑和認定標準進行進一步規范，要求市場監管部門對廣告絕對化用語實施行政處罰，應當依據《廣告法》等法律法規，結合違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度及當事人主觀過錯等實際情況，合理行使行政處罰裁量權。從這個趨勢上看，后續單純的絕對化用語違法數量也會進一步降低。 （五） 第二十六條（房地產廣告） 《廣告法》第二十六條，房地產廣告，房源信息應當真實，面積應當表明為建筑面積或者套內建筑面積，并不得含有下列內容：（一）升值或者投資回報的承諾；（二）以項目到達某一具體參照物的所需時間表示項目位置；（三）違反國家有關價格管理的規定；（四）對規劃或者建設中的交通、商業、文化教育設施以及其他市政條件作誤導宣傳。
該條是房地產廣告的直接規范依據，依據該條條文，2022年全國共計處罰308件廣告違法案例，數量一般。其中，河北、廣東、山東處罰37、36、31件，重慶、四川均處罰24件，北京、上海、江蘇、安徽、福建處罰十余件，其余省市處罰數量僅個位數。可見，有一部分處罰案例是依據該條文，房地產廣告應注意房源信息的真實性。 （六） 第二十四條（教育培訓廣告） 《廣告法》第二十四條，教育、培訓廣告不得含有下列內容：（一）對升學、通過考試、獲得學位學歷或者合格證書，或者對教育、培訓的效果作出明示或者暗示的保證性承諾；（二）明示或者暗示有相關考試機構或者其工作人員、考試命題人員參與教育、培訓；（三）利用科研單位、學術機構、教育機構、行業協會、專業人士、受益者的名義或者形象作推薦、證明。
該條是有關教育、培訓廣告的主要條文，依據該條條文，2022年全國共計處罰291件廣告違法案例，數量一般。其中，北京處罰55件成為全國之首，上海處罰40件緊隨其后，河北和廣東分別處罰26、20件，其余省市處罰數量偏少。可見，有一部分處罰案例是依據該條文，近年市場監管總局在全國組織開展多項專項清理整理活動，教育培訓領域廣告亂象也是整治行動重點打擊對象。 （七） 第十二條（專利類廣告） 《廣告法》第十二條，廣告中涉及專利產品或者專利方法的，應當標明專利號和專利種類。未取得專利權的，不得在廣告中謊稱取得專利權。禁止使用未授予專利權的專利申請和已經終止、撤銷、無效的專利作廣告。
該條作為涉及專利的廣告規定，依據該條條文，2022年全國共計處罰279件廣告違法案例，數量較少。其中，上海處罰81件遙遙領先，北京、江蘇、廣東分別處罰39、30、24件，其余省市處罰數量普遍偏少。可見，有一部分處罰案例是依據該條文，廣告產品應當注意真實而完整地標明專利號和專利種類。
（八） 第十一條（含引證內容廣告） 《廣告法》第十一條，廣告內容涉及的事項需要取得行政許可的，應當與許可的內容相符合。廣告使用數據、統計資料、調查結果、文摘、引用語等引證內容的，應當真實、準確，并表明出處。引證內容有適用范圍和有效期限的，應當明確表示。
依據該條條文，2022年全國共計處罰179件廣告違法案例，數量一般。其中，廣東處罰26件，河北處罰20件，此后北京、浙江、福建、河南、云南處罰十余件，其余省市處罰數量未超過十件。可見，有一些處罰案例是依據該條文，但廣告處罰依據該條的不多，僅在涉及行政許可的情況下稍作注意。
（九） 第二十五條（投資廣告） 《廣告法》第二十五條，招商等有投資回報預期的商品或者服務廣告，應當對可能存在的風險以及風險責任承擔有合理提示或者警示，并不得含有下列內容：（一）對未來效果、收益或者與其相關的情況作出保證性承諾，明示或者暗示保本、無風險或者保收益等，國家另有規定的除外；（二）利用學術機構、行業協會、專業人士、受益者的名義或者形象作推薦、證明。
依據該條條文，2022年全國共計處罰88件廣告違法案例，數量很少。其中，上海處罰25件，北京處罰13件，其余省市處罰數量都只有個位數。可見，該條一般不作為廣告處罰的主要依據，招商等有投資回報預期的廣告仍需注意遵守該條。
（十） 第十八條（保健食品廣告） 《廣告法》第十八條，保健食品廣告不得含有下列內容：（一）表示功效、安全性的斷言或者保證；（二）涉及疾病預防、治療功能；（三）聲稱或者暗示廣告商品為保障健康所必需；（四）與藥品、其他保健食品進行比較；（五）利用廣告代言人作推薦、證明；（六）法律、 行政法規規定禁止的其他內容。保健食品廣告應當顯著標明“本品不能代替藥物”。
該條有關保健食品廣告，依據該條條文，2022年全國共計處罰73件廣告違法案例，數量很少。其中，上海和河北處罰13和112件，其余省市處罰數量都不超10件。保健食品類廣告也是2022年整治行動重點打擊對象，市場監管總局始終保持“全覆蓋、零容忍”的監管高壓態勢，但從數據來看保健食品市場逐步趨于規范，2022年廣告處罰數量處于低位。
四、2023年廣告執法展望
2022年是一個承上啟下的一年，黨的二十大順利召開也為未來五年的發展定下了基調。2022年4月10日，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，明確提出要加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。“破除地方保護和市場分割，關鍵是正確認識局部和全局的關系，做到全國一盤棋，統一大市場，暢通大循環。”(具體詳見：公平公正、立破并舉—“全國統一大市場”下的執法基準 深度解讀《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》-專業文章-上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com))因此，廣告監管執法趨勢也可以從中得到啟示和指引，廣告監管執法也會將迎來建設全國統一大市場帶來的挑戰，對企業而言，廣告合規工作已經不能局限于一個宣傳語、一個廣告合規問題，而應該著眼于全國統一大市場帶來的執法挑戰與影響，做到“看一處，謀全局”，才能實現“銷售可觀、風險可控”。 本文撰寫李舒益亦有貢獻。 注：本文中廣告處罰案件數據來源于威科先行數據庫、國家企業信用信息公示系統以及各地區公布的廣告處罰案例，因當前公示信息不完整，可能與真實處罰數據存在差異。
