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2025年8月19日，美國國土安全部（DHS）發(fā)布《維吾爾強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》（UFLPA或“法案”）2025年執(zhí)法策略報告。該報告是法案要求的提交給美國國會的年度政策文件，是對過去一年執(zhí)法實(shí)踐的總結(jié)，以及制定接下來執(zhí)法策略和計(jì)劃，反映出美國執(zhí)法重點(diǎn)的最新動向。具體而言，強(qiáng)迫勞動執(zhí)法工作組（FLETF）須每年更新實(shí)體清單、涉及相關(guān)實(shí)體的產(chǎn)品清單、執(zhí)法計(jì)劃及新增實(shí)體清單的識別，以及確定執(zhí)法優(yōu)先級的行業(yè)。

1.  實(shí)體清單的擴(kuò)展與程序改進(jìn)

2025執(zhí)法策略報告指出，F(xiàn)LETE在報告期內(nèi)顯著擴(kuò)大了實(shí)體清單。自2024年執(zhí)法策略更新以來，F(xiàn)LETF又新增了78家實(shí)體，使合并后的UFLPA實(shí)體清單總數(shù)累計(jì)達(dá)到144家，涵蓋廣泛的行業(yè)領(lǐng)域，包括家電、電池、化學(xué)品、電子元件、多晶硅、紡織品、農(nóng)產(chǎn)品和海產(chǎn)品。

在程序方面，F(xiàn)LETF理順了審核與投票機(jī)制。任何成員機(jī)構(gòu)均可提出將某一實(shí)體列入UFLPA實(shí)體清單的建議，經(jīng)審查后，由成員機(jī)構(gòu)多數(shù)投票決定是否列入。公眾也可通過電子郵件向FLETF或相關(guān)機(jī)構(gòu)提交線索，而機(jī)構(gòu)分析人員則通過檢索學(xué)術(shù)、非營利組織、媒體及其他公開報告，結(jié)合私營部門、非政府組織的信息共享、國會建議以及獨(dú)立研究來識別潛在候選實(shí)體。自2024年更新以來，實(shí)體清單新增78家，并出現(xiàn)“移除1家、技術(shù)性更正3項(xiàng)”，但所謂“移除”實(shí)質(zhì)上僅為類別調(diào)整，即由第2(d)(2)(B)(i)項(xiàng)轉(zhuǎn)列至第2(d)(2)(B)(v)項(xiàng)，并未真正實(shí)現(xiàn)移除。

FLETF明確提出將通過多項(xiàng)舉措進(jìn)一步強(qiáng)化其識別與擴(kuò)展清單的能力：一是拓展政府與非政府合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化研究與信息交流機(jī)制；二是提升公眾意識，鼓勵社會舉報與參與；三是加快推進(jìn)供應(yīng)鏈溯源技術(shù)的應(yīng)用；四是在內(nèi)部統(tǒng)一流程、共享最佳實(shí)踐，以加速實(shí)體的識別、列入與類別調(diào)整。整體來看，這些措施使實(shí)體清單的擴(kuò)展程序更加成熟，不僅擴(kuò)大了信息來源與舉報渠道，也為未來持續(xù)擴(kuò)展清單、強(qiáng)化執(zhí)法覆蓋提供了更系統(tǒng)化的支撐，預(yù)示著清單擴(kuò)展的趨勢將更加顯著和常態(tài)化。

2.  重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域

FLETF在2025年執(zhí)法策略報告中繼續(xù)聚焦此前已確認(rèn)的執(zhí)法優(yōu)先級行業(yè)，其中服裝、棉花及其制品、多晶硅、番茄及下游產(chǎn)品在2022年6月發(fā)布的初始策略報告中已列為執(zhí)法優(yōu)先級行業(yè)，另外鋁、聚氯乙烯、海產(chǎn)品則在2024年執(zhí)法策略報告中新增。此次報告進(jìn)一步將燒堿（Caustic Soda）、銅（Copper）、紅棗（Jujubes）、鋰（Lithium）和鋼鐵（Steel）列為新的執(zhí)法優(yōu)先級行業(yè)。

FLETF通過明確執(zhí)法優(yōu)先級行業(yè)，要求重點(diǎn)審查這些領(lǐng)域的供應(yīng)鏈，還將優(yōu)先審查這些行業(yè)中的潛在企業(yè)是否應(yīng)納入實(shí)體清單，相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也會依照其法定權(quán)限對這些領(lǐng)域的企業(yè)開展執(zhí)法行動。

根據(jù)2024年執(zhí)法策略報告披露的流程，任何成員機(jī)構(gòu)均可建議新增某一行業(yè)，須附有行業(yè)符合標(biāo)準(zhǔn)的摘要和支持信息。若有證據(jù)表明某行業(yè)已不再符合執(zhí)法優(yōu)先級標(biāo)準(zhǔn)，成員機(jī)構(gòu)亦可提出移除建議，最終決定由投票產(chǎn)生，并在年度報告中更新。在此次報告中，F(xiàn)LETF進(jìn)一步明確了執(zhí)法優(yōu)先級行業(yè)需要滿足的標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）有可靠的證據(jù)（包括來自民間社會、媒體或?qū)W術(shù)界的報道）表明該行業(yè)的多個實(shí)體極有可能涉及強(qiáng)迫勞動；（2）該行業(yè)已被中國各級政府指定為在新疆的投資發(fā)展目標(biāo)；（3）以新疆為基地的該貨物生產(chǎn)占中國總產(chǎn)量的15%以上，或占全球總產(chǎn)量的10%以上。

3.  執(zhí)法計(jì)劃與跨部門合作

FLETF將優(yōu)先審查優(yōu)先執(zhí)法行業(yè)的實(shí)體，以評估是否將其納入UFLPA實(shí)體清單。同時，各機(jī)構(gòu)將持續(xù)跟蹤行業(yè)信息并在必要時運(yùn)用制裁、簽證限制和出口管制等工具，推動對強(qiáng)迫勞動行為的問責(zé)。在推進(jìn)UFLPA執(zhí)法過程中，F(xiàn)LETF與非政府組織、產(chǎn)業(yè)界及國際伙伴進(jìn)行合作。通過一年兩次的大型會議及多樣化的定向交流機(jī)制，提供了信息更新與反饋渠道，也借助行業(yè)協(xié)會與企業(yè)的力量推動合規(guī)實(shí)踐，強(qiáng)化盡職調(diào)查和供應(yīng)鏈追溯要求。

ULFPA在生效后的三年里執(zhí)法活動非常活躍，我們先分析下這些執(zhí)法活動，然后才能去理解UFLPA的實(shí)際影響和政策動向。

第一，實(shí)體清單的實(shí)體數(shù)量大幅度增加，從最初的20家已經(jīng)增加到144家，很多實(shí)體來自被優(yōu)先執(zhí)法的產(chǎn)業(yè)。

第二，截止2025年7月，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）已查扣16755批貨物，總價值接近37億美元，其中拒絕了10274批貨物占到61%，放行了5783批貨物占到35%，另外698批占到4%仍在審查中。從數(shù)據(jù)來看，被拒絕的比例很高，如果考慮到一些高風(fēng)險產(chǎn)品不斷被扣貨和放行，這些數(shù)據(jù)反映在放行中，那么實(shí)際被拒絕的比例還要高。其中的原因是法案規(guī)定的“可反駁推定”的舉證義務(wù)，以及CBP對于證明文件的要求非常高。按照筆者的經(jīng)驗(yàn)，如果不是前期有非常充分的合規(guī)準(zhǔn)備，對于任何一家企業(yè)來說在被扣貨之后的短期內(nèi)能夠準(zhǔn)備出達(dá)到CBP要求的證明文件都是非常困難的。

第三，在被CBP扣貨后，應(yīng)該所有進(jìn)口商都在試圖證明其供應(yīng)鏈上不涉及新疆成分以及實(shí)體清單上的實(shí)體，而幾乎沒有進(jìn)口商去證明供應(yīng)鏈的這些主體在生產(chǎn)活動中不存在強(qiáng)迫勞動。其中的原因是關(guān)于證明供應(yīng)鏈不存在強(qiáng)迫勞動，法案規(guī)定了“清晰且令人信服的證據(jù)”的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以及需要CBP署長批準(zhǔn)和向國會做公開報告的條件。筆者認(rèn)為，未來即使有進(jìn)口商去證明供應(yīng)鏈的這些主體在生產(chǎn)活動中不存在強(qiáng)迫勞動，也幾乎沒有成功的可能，在實(shí)踐中這在美國默契地成為“政治正確”。

第四，被優(yōu)先執(zhí)法的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，特別是鋼鐵、鋁、銅、PVC等基礎(chǔ)性原料，導(dǎo)致波及的產(chǎn)業(yè)范圍將會非常大。按照CBP公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，被扣貨物中汽車與航空航天（5,917 批）以及電子產(chǎn)品（5,294 批）受影響最為突出，合計(jì)占全部扣貨批次的三分之二以上。

受到UFLPA執(zhí)法的影響，對于一些高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，包括中國在國際市場占有非常優(yōu)勢地位的產(chǎn)業(yè)，供應(yīng)鏈已經(jīng)被迫發(fā)生了變化。為了避免被執(zhí)法或者在執(zhí)法后能夠得到順利放行，生產(chǎn)商不得不重整供應(yīng)鏈，開始更多采用非中國供應(yīng)鏈，或者通過盡職調(diào)查和前期合規(guī)的方式開始選擇風(fēng)險小并且能夠滿足溯源要求的供應(yīng)商。甚至，有的生產(chǎn)商針對美國市場使用單獨(dú)的供應(yīng)鏈，以專線或?qū)S的方式生產(chǎn)。因此，UFLPA通過執(zhí)法活動其本質(zhì)已經(jīng)變成了供應(yīng)鏈管制的工具，正在迅速地重塑美國市場的供應(yīng)鏈，特別是在執(zhí)法非常活躍的領(lǐng)域。

總體來看，2025年執(zhí)法策略報告意在強(qiáng)化UFLPA的執(zhí)行力度。一方面，通過實(shí)體清單的顯著擴(kuò)展，以及理順加入清單的流程，F(xiàn)LETF對涉及強(qiáng)迫勞動企業(yè)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。在執(zhí)法的三年里，實(shí)體清單在不斷增加，沒有移除，即使關(guān)于實(shí)體清單移除FLETF制定了特定的規(guī)定和程序。據(jù)筆者了解，在此期間雖然多個實(shí)體清單企業(yè)申請移除，甚至發(fā)起法律訴訟，但是無一成功。在目前的局面下，強(qiáng)迫勞動實(shí)體清單的移除恐怕是極其困難。

另一方面，此次報告新增了五個重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域，即燒堿、銅、紅棗、鋰和鋼鐵。其中銅和鋼鐵是基礎(chǔ)性原料，在大量的產(chǎn)品中或多或少的都有使用，將基礎(chǔ)原料納入重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域后UFLPA執(zhí)法將波及非常大范圍的產(chǎn)業(yè)。鋰則更有針對性，因?yàn)殇嚭碗姵禺a(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，預(yù)計(jì)電池及含有電池的下游產(chǎn)品（包括儲能設(shè)備、電子產(chǎn)品、電動汽車等）都會成為執(zhí)法對象。

預(yù)計(jì)，UFLPA作為供應(yīng)鏈管制的抓手作用將更加明顯，這和這屆美國政府關(guān)于在關(guān)鍵供應(yīng)鏈上去中國化和供應(yīng)鏈多樣化的政策目標(biāo)一致。不出意外的話，接下來FLETF會將更多的中國企業(yè)放入到實(shí)體清單中，CBP扣貨將繼續(xù)活躍，尤其在重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域。

此外，由于中國產(chǎn)業(yè)在成本和價格競爭力的巨大優(yōu)勢，即使是本屆美國政府的高關(guān)稅仍然無法阻擋中國企業(yè)在美國市場的銷售，因?yàn)槊绹a(chǎn)業(yè)或第三國產(chǎn)業(yè)無法提供滿足下游需求的產(chǎn)品。在高額關(guān)稅失效的情況下，美國可以使用的其他進(jìn)口措施幾乎沒有，這時候UFLPA就成為了抓手。讓人擔(dān)憂的情況已經(jīng)發(fā)生，筆者觀察到，針對中國一些絕對優(yōu)勢產(chǎn)品，已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)了CBP扣貨執(zhí)法，極大地干擾了中國這些優(yōu)勢產(chǎn)品在美國市場的銷售。因此，即使沒有納入重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域，中國的優(yōu)勢產(chǎn)品都有可能成為UFLPA執(zhí)法的對象，尤其是考慮到美國政治和美國競爭產(chǎn)業(yè)的推動。通過CBP的不斷扣貨和排除進(jìn)口，ULFPA執(zhí)法事實(shí)上可以成為類似進(jìn)口禁令的措施。

強(qiáng)迫勞動是抓手，供應(yīng)鏈管制才是本質(zhì)，從長遠(yuǎn)看強(qiáng)迫勞動將成為美歐一項(xiàng)長期的貿(mào)易政策工具。在美國推動下，歐盟的強(qiáng)迫勞動法案將在2027年12月正式生效。2025年8月21日最新公布的《美歐關(guān)于達(dá)成互惠、公平和平衡貿(mào)易協(xié)定的聯(lián)合聲明》第16點(diǎn)規(guī)定，“歐盟和美國承諾共同努力，確保強(qiáng)有力地保護(hù)國際公認(rèn)的勞工權(quán)利，包括消除供應(yīng)鏈中的強(qiáng)迫勞動”。英國、澳大利亞、加拿大等西方國家將會跟進(jìn)。國外客戶將嚴(yán)格的合規(guī)要求傳導(dǎo)給供應(yīng)鏈上的中國企業(yè)，極大擴(kuò)大了這些法案的影響，使得這些合規(guī)要求逐漸成為新的市場準(zhǔn)入條件，甚至成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，造成供應(yīng)鏈上的中國企業(yè)直接出口或者以其產(chǎn)品為原料的制成品出口美國、歐盟以及其他西方國家市場面臨很大的挑戰(zhàn)。

然而，應(yīng)對ULFPA執(zhí)法的合規(guī)工作非常復(fù)雜，成本非常高，落地非常難，需要企業(yè)調(diào)動的內(nèi)部資源和供應(yīng)鏈支持非常大，因此很多企業(yè)猶豫不決，或者不知如何下手。

首先，企業(yè)要判斷自己的風(fēng)險級別，然后才能根據(jù)自己的風(fēng)險制訂合規(guī)目標(biāo)，采取不同的行動。筆者認(rèn)為，四類企業(yè)的風(fēng)險較大：已經(jīng)在重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域的企業(yè)；核心供應(yīng)鏈中包括高風(fēng)險供應(yīng)商或特定地區(qū)的企業(yè)；被美國政府在政策上列為關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)；對美國市場有大額出口并和美國產(chǎn)業(yè)存在激烈競爭關(guān)系的企業(yè)。企業(yè)評估還要考慮到美國政府對于特定產(chǎn)業(yè)的政策，美國議會和政治團(tuán)體的政策立場和推動，以及美國競爭對手的動作等諸多因素。

第二，企業(yè)要建立供應(yīng)鏈盡職調(diào)查機(jī)制，描繪直至礦端的供應(yīng)鏈，識別所有上游多個層級的供應(yīng)商身份。對于供應(yīng)鏈中高風(fēng)險供應(yīng)商的企業(yè)，要及時調(diào)整對美出口產(chǎn)品的供應(yīng)鏈。調(diào)整和整合對美出口產(chǎn)品的供應(yīng)鏈可能存在很大困難，特別是沒有垂直一體化的產(chǎn)業(yè)，這可能需要出口商、各級供應(yīng)商、生產(chǎn)商的共同努力，上游的供應(yīng)商可以積極考慮配合下游客戶和出口商的供應(yīng)鏈閉環(huán)管理要求，整合調(diào)整業(yè)務(wù)鏈，這對自身競爭力而言是加分項(xiàng)。

第三，企業(yè)要建立針對被重點(diǎn)執(zhí)法的原料的溯源體系。供應(yīng)鏈溯源需要涵蓋從最初原材料到制成品的全鏈條，通過銷售文件、物流文件、倉庫管理文件和記錄、生產(chǎn)工單和生產(chǎn)記錄以及ERP和MES等管理軟件形成了有效、準(zhǔn)確和可核實(shí)的追溯體系。建立這樣的體系，非常困難，尤其是對于產(chǎn)業(yè)鏈較長的產(chǎn)業(yè)，更不要說巨大的管理投入。為了達(dá)到這一目標(biāo)，事前規(guī)劃、管理制度、合規(guī)投入、供應(yīng)商合作、電子系統(tǒng)和文件管理都必不可少。

對于風(fēng)險較小的企業(yè)，企業(yè)可以結(jié)合自身實(shí)際情況，至少先就重要市場、客戶、產(chǎn)品以閉環(huán)管理為方向努力，以達(dá)到企業(yè)資源的高效利用。比如某個市場或是某個客戶的產(chǎn)品，限定在特定的供應(yīng)商或特定的采購渠道，甚至特殊的采購訂單管理，并且逐級同樣方法進(jìn)行管理，直至最初級的原料。

第四，企業(yè)需要考慮進(jìn)行供應(yīng)鏈重整，以及加強(qiáng)對礦端的控制力和影響力。對于被列入高風(fēng)險重點(diǎn)執(zhí)法的產(chǎn)業(yè)，要對供應(yīng)鏈進(jìn)行提前規(guī)劃，在供應(yīng)鏈地圖描繪以及溯源體系和能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，固化、簡化和優(yōu)化美國市場的供應(yīng)鏈，和上游供應(yīng)商一起努力，在必要情況下進(jìn)行供應(yīng)鏈重整。從長期來看，考慮到執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險的執(zhí)法思路，積極拓展、儲備、使用被認(rèn)為風(fēng)險更低的海外供應(yīng)鏈并且多鏈運(yùn)營，恐怕是將歐美市場作為核心業(yè)務(wù)的大企業(yè)所必須規(guī)劃和實(shí)施的戰(zhàn)略。

另外，我們發(fā)現(xiàn)近期美國執(zhí)法實(shí)踐中對供應(yīng)鏈最上游的礦端非常關(guān)注，提出越來越多的要求，從以往要求確認(rèn)礦端的主體身份、位置等基本信息，擴(kuò)展到要求說明礦端在采礦業(yè)中常見的安全生產(chǎn)、員工待遇、固廢處置、環(huán)保、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)影響等方面的風(fēng)險情況。這對我們的出口企業(yè)就形成了很高的要求，畢竟礦端和出口企業(yè)之間經(jīng)常會隔較長的供應(yīng)鏈。因此，將美國市場作為核心業(yè)務(wù)的大企業(yè)要積極考慮增強(qiáng)對于礦端的控制力和影響力，例如提前通過并購、控股、參股、直接合作等方式，加強(qiáng)上下游產(chǎn)業(yè)整合和合作。

最后，企業(yè)恐怕要積極考慮儲備事實(shí)基礎(chǔ)好的案子，通過CBP的復(fù)議程序和法院訴訟，來制衡CBP不合理的執(zhí)法活動。目前針對UFLPA執(zhí)法的法院訴訟還非常少，UFLPA執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺少司法審查的制衡，過大的自由裁量權(quán)使得執(zhí)法活動的合理性和可預(yù)測性很成問題。