中美歐細胞與基因治療產業的投資監管制度比較及對中國的建議
作者：虞正春 李欣 2023-03-09細胞與基因治療（Cell and Gene Therapy，簡稱CGT）是當今生物醫藥領域極具潛力的新賽道，是繼小分子、大分子之后又一重磅藥物類型，在治療腫瘤和罕見疾病方面具有巨大潛力。近年來，中國CGT臨床試驗數量爆發式增長，數量僅次于美國，但由于外商投資負面清單的限制，給行業的融資、外籍高管的股權激勵及相關公司的IPO造成了極大的困擾，一定程度上影響了行業的發展，成為行業亟需解決的痛點問題。本文通過梳理中美歐對于CGT行業的監管政策與體系，分析比較中美歐在CGT行業投資監管方面的差異，以對中國在CGT行業的投資監管政策提出我們的建議。
一、中美歐的CGT行業監管體系
（一） 定義 1. 美國對體細胞治療與基因治療的定義 根據美國食品藥品監督管理局（U.S. Food & Drug Administration，FDA）發布的《行業指南：人體細胞治療和基因治療指南》，體細胞治療是為治療、診斷或預防目的，給人類使用自體、異體或異種活體非生殖細胞（輸血用血液制品除外）。 基因治療為基于修飾活細胞遺傳物質而進行的醫學干預。細胞可以體外修飾，隨后再注入患者體內，或將基因治療產品直接注入患者體內，使細胞內發生遺傳學改變。當在體外對細胞進行基因操作，再給患者使用時，也是體細胞治療的一種形式。 2. 歐盟對體細胞治療產品與基因治療產品的定義 歐盟將CGT產品歸于先進醫療產品（Advanced therapy medicinal products，ATMPs），其項下包括體細胞治療產品（Somatic cell therapy medicinal products，SCTMPs）、基因治療產品（Gene therapy medicinal products，GTMPs）、組織工程產品（Tissue engineered products，TEPs）與聯合先進醫療產品（Combined advanced therapy medicinal products，CATMPs）四種類別。 根據歐洲議會和理事會指令2001/83/EC有關人用藥品的共同體法典（DIRECTIVE 2001/83/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 6 November 2001 on the Community code relating to medicinal products for human use）附錄Ⅰ第Ⅳ部分有關“先進醫療產品”的規定： 體細胞治療產品是指具有以下特征的生物制品： （a）含有或由經過大量處理的細胞或組織組成，從而改變了細胞或組織與預期臨床用途相關的生物學特征、生理功能或結構特性，或不打算用于受體和供體的相同基本功能的細胞或組織； （b）通過細胞或組織的藥理學、免疫學或代謝作用，具有用于人類的特性，或可用于人類治療、預防或診斷疾病。 基因治療產品是指具有以下特征的生物制品： （a）含有活性物質，包括或由重組核酸組成，用于人類或對人類施用，以調節、修復、替換、增加或刪除基因序列； （b）其治療、預防或診斷效果直接與其所包含的重組核酸序列或該序列的基因表達產物有關。 基因治療藥物不包括針對傳染病的疫苗。 3. 中國對細胞治療產品與基因治療產品的定義 根據國家藥品監督管理局食品藥品審核查驗中心于2022年10月發布的《細胞治療產品生產質量管理指南（試行）》，細胞治療產品是指按藥品批準上市的經過適當的體外操作（如分離、培養、擴增、基因修飾等）而制備的人源活細胞產品，包括經過或未經過基因修飾的細胞，如自體或異體的免疫細胞、干細胞、組織細胞或細胞系等產品；不包括輸血用的血液成分、已有規定的移植用造血干細胞、生殖相關細胞以及由細胞組成的組織、器官類產品等。 根據國家藥典委員會于2019年6月公示的《人用基因治療制品總論》，基因治療制品通常由含有工程化基因構建體的載體或遞送系統組成，其活性成分可為 DNA、RNA、基因改造的病毒、細菌或細胞，通過將外源基因導入靶細胞或組織，替代補償、阻斷、修正特定基因，以達到治療疾病的目的。根據國家藥監局藥審中心于2022年5月發布的《體內基因治療產品藥學研究與評價技術指導原則（試行）》，體內基因治療產品是指進入人體后，在體內通過對人體細胞的遺傳物質進行修飾、表達外源基因、操縱細胞基因表達或調控細胞生物學特性等方式以達到治療疾病目的的藥品。 （二） 監管體系 1.美國CGT行業監管體系 美國對于CGT行業的監管已經形成了相對嚴謹和完善的法律、法規、管理制度與指南三層框架體系。 在法律層面，涉及CGT產品管理的主要法律依據為《美國食品、藥品和化妝品法案》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act，FD&C Act）及《公共衛生服務法案》（Public Health Service Act，PHS Act）第351條和361條。 在法規層面，涉及CGT產品管理的主要法規為《美國聯邦法規》（Code of Federal Regulations）第21章 A、C、D、F、L 分章。其中第L分章中的第1271部分是專門對人體細胞、組織以及基于細胞和組織的產品（Human Cells, Tissues, and Cellular and Tissue-Based Products，HCT/P）的監管。 在管理制度與指南層面，包括FDA發布的行業指南和國立衛生研究院（National Institutes of Health，NIH）發布的研究指南，主要包括：
美國《公共衛生服務法案》（PHS Act）將CGT產品分為低風險產品和高風險產品兩大類進行管理。 低風險生物制品為符合21 CFR 1271.10（a）[1]列出的所有標準，受PHS Act 361條的監管，低風險生物制品不需要向FDA提交新藥申請和上市前評估，只需在FDA進行產品登記。 高風險生物制品即不符合21 CFR 1271.10（a）列出的所有標準的產品，受PHS Act 351條的監管，應嚴格按照藥品管理要求向FDA提交新藥申請IND和生物制品許可申請（Biologic License Application，BLA）。 具體到行政管理部門，美國衛生與公共服務部（United States Department of Health and Human Services，HHS）是美國所有醫藥類產品臨床試驗的監管者，CGT產品由HHS下設的多個部門共同監督管理。 FDA下設的生物制品評估和研究中心（Center for Biologics Evaluation and Research，CBER）及其子部門組織與先進療法辦公室（Office of Tissues and Advanced Therapies，OTAT）對CGT產品進行監管，由組織與先進療法辦公室負責審查CGT產品相關的IND、NDA以及BLA，但FDA監管產品的臨床研究必須由倫理審查委員會（Institutional Review Boards，IRB）審查和批準，在獲得IRB批準之前，任何臨床研究都不得開始招募參與者。此外，CGT產品可在IND申請時，或對現有新藥IND申請補充向組織與先進療法辦公室（OTAT）提交再生醫學先進療法（Regenerative Medicine Advanced Therapy，RMAT）認定申請。如順利被認定為再生醫學先進療法RMAT，可獲得加速審批的資格。 美國人類研究保護辦公室（Office for Human Research Protections，OHRP）下設的政策和保證司（Division of Policy and Assurances，DPA）負責編制有關人類主體保護的政策、指導文件及相關要求的解釋，并管理聯邦范圍內的IRB的注冊。 美國國立衛生研究院（National Institutes of Health，NIH）作為隸屬聯邦政府最大的生物醫學科研機構，雖不具有行政監管權，但可以通過重組DNA咨詢委員會（Recombinant DNA Advisory Committee，RAC）出臺指南來指導CGT產品臨床試驗。
（注：實框為具有行政監管權的部門；虛框為無行政監管權、只出臺指南作為指導的部門） 美國CGT行業組織監管體系 2.歐盟CGT行業監管體系 歐盟對于CGT行業的監管可分為法律、法規、法令和指南四層框架體系，主要規范性文件如下：
歐盟藥品管理局（European Medicines Agency，EMA）將CGT產品納入先進醫療產品ATMPs進行管理。根據2007年的《先進技術治療醫學產品法規（REGULATION (EC) No 1394/2007 on Advanced Therapy Medicinal Product）》，歐洲委員會（European Commission）對ATMPs 采用認證（certification）的方式許可上市，同時成立先進療法委員會（Committee for Advanced Therapies，CAT）專門負責ATMPs的監管和咨詢，審查ATMPs遞交的相關資料（例如質量、臨床前數據等），審評后交由人用藥品委員會做出最后建議，最終推薦EMA批準后頒發認證證書，在ATMPs獲得批準和上市之后， EMA將繼續監測安全性和有效性，同時向申請人提供相關科學支持。 歐盟27個成員國均由EMA統一評估、歐盟委員會批準在歐盟市場上市，無需各成員國單獨評估批準，之后的定價和醫療保險給付則由每個成員國決定。
歐盟CGT行業組織監管體系
3.中國CGT行業監管體系 CGT產品作為生物制品的一種，同樣受到《藥品管理法》《藥品注冊管理辦法》《藥物臨床試驗質量管理規范》《藥品生產質量管理規范》等等通用的藥品監督管理制度的規制。 1993年5月，原衛生部藥政管理局發布了我國首個針對CGT行業的規范性文件。目前，我國已發布多項CGT行業相關的規范性文件、行業準則及相關征求意見稿，部分已生效的規范性文件包括：
在我國，CGT產品尚未與其他藥品區分監管，均由衛生健康委員會（以下簡稱“衛健委”）和藥品監督管理局（以下簡稱“藥監局”）雙軌制監管。衛健委則負責監管由研究者發起的臨床試驗（Investigator Initiated Trial，IIT）和批準后的臨床應用環節；藥監局主要負責CGT產品的安全性、有效性審查、臨床試驗審批和新藥上市許可申請。 CGT產品在完成相應臨床前研究后可向國家藥監局藥品審評中心（CDE）提交臨床試驗申請，獲得默示許可（或臨床批件）后需要在有GCP資質的臨床研究機構進行臨床試驗；在完成臨床試驗后向國家藥監局提交新藥上市申請，獲得上市批準審批，上市后的臨床應用環節有國家衛健委監管。 此外，所有臨床研究項目在開展之前須經國家衛健委醫學倫理專家委員會對其科學價值和倫理學上可辯護性進行審查，獲得倫理審查委員會批準后方可實施。倫理審查委員會在臨床研究實施過程中根據需要對項目作進一步的跟蹤復審，監督研究過程。
二、 中美歐在CGT產業的投資監管政策
（一） 美國CGT產業的投資監管政策 美國國家安全審查由美國外國投資委員會（The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）負責，CFIUS系由美國財政部及司法部、國土安全部、商務部、美國貿易代表辦公室以及科學技術政策辦公室等等多個聯邦政府部門共同組成的聯席辦公機構，審查范圍包括可能影響美國國家安全的外商投資和并購交易，以確定此類交易對美國國家安全的影響。對于一項交易，如果CFIUS存在國家安全風險，CFIUS可能會作出附條件批準交易或建議總統阻止或撤銷交易的決定。 美國涉及外國投資審查的關鍵法案是《2018外國投資風險評估現代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，FIRRMA）。為了執行和落地FIRRMA，美國財政部投資安全辦公室（Office of Investment Security of Department of the Treasury）頒布了《有關外國人在美國進行特定投資的規定》《關于強制性聲明條款的最終規則》等最終規則對涉及關鍵技術、關鍵基礎設施和敏感個人數據行業（critical technology, critical infrastructure, and sensitive personal data，“TID”）的外國投資交易，提出了強制申報要求。 2022年9月15日，拜登總統簽署了行政命令，要求CFIUS加強審查影響美國國家安全的特定交易。該行政命令特別列出了5個供CFIUS在投資審查過程中著重考慮的國家安全因素，其中包括某項交易對美國關鍵供應鏈的影響、某項交易會影響美國在國家安全領域的技術領先地位，包括但不限于微電子、人工智能、生物技術和生物制造、量子計算、先進清潔能源和氣候適應技術以及對行業投資趨勢、網絡安全風險或美國人民敏感數據的風險。 此外，美國國家科學技術委員會（National Science and Technology Council）于2022年2月發布了《關鍵和新興技術清單更新》（Critical and Emerging Technologies List Update）中，生物技術包含核酸和蛋白質的合成、基因工程和蛋白質工程（包括設計工具）、生物分析工具、多細胞系統工程、病毒和病毒傳遞系統的工程、生物制造和生物加工技術。 由上述動向可知，美國近年來加強了對涉及關鍵技術、關鍵基礎設施和敏感個人數據行業的外國投資交易的監管，同時生物技術也被列為關鍵和新興技術被美國視為對國家安全至關重要的技術領域。但美國并沒有直接規定絕對禁止外商在該領域的準入，而是通過CFIUS進行個案管理。 （二） 歐盟CGT產業的投資監管政策 2019年3月19日，歐洲議會和歐洲理事會發布《外商直接投資審查框架條例》，這是第一部歐盟層面基于安全或公共秩序的外商直接投資審查法規。自此，歐盟委員會和歐盟成員國之間建立了外國直接投資審查合作機制。 《外商直接投資審查框架條例》第4條列舉了判斷影響安全或公共秩序可能性的考量因素。這是條例最具實質意義的內容，因為其反映了歐盟的真實意圖及核心關切。根據第4（1）條，在確定某項外國投資有無可能影響安全或公共秩序時，成員國和歐盟委員會可以重點考慮該投資對如下方面的潛在影響：（1）關鍵基礎設施，包括能源、交通、水、衛生、通訊、媒體、數據處理或存儲、航空航天、國防、選舉和金融基礎設施，敏感設施，以及用于這類基礎設施的土地和不動產；（2）關鍵技術及軍民兩用物品，包括人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、能源存儲、量子及核技術，以及納米技術和生物技術；（3）關鍵輸入品的供應，包括能源、原材料和食品；（4）獲取或控制包括個人數據在內的敏感信息的能力；（5）媒體的自由與多元。不僅如此，《外商直接投資審查框架條例》第4（2）條還規定，成員國和歐盟委員會在做出決定時可以特別考慮如下因素：（1）外國投資者是否通過所有權結構或重大資助等方式，直接或間接地受到外國政府（包括政府機構或武裝部隊）控制；（2）外國投資者是否已經卷入影響某一成員國安全或公共秩序的活動；（3）是否存在該外國投資者從事非法或犯罪活動的嚴重風險。 如上所述，歐盟也將生物技術列為可能影響安全或公共秩序的關鍵技術，但同樣沒有直接規定絕對禁止外商在該領域的準入。 此外，歐盟《外商直接投資審查框架條例》旨在為成員國基于安全或公共秩序理由進行外資審查建立框架，并在成員國之間以及成員國與歐盟之間建立合作機制。其鼓勵歐盟成員國各自設立其國內的外商直接投資審查制度，具體審查要求和程序由各成員國通過其國內立法各自設定，且各歐盟成員國有權對在其境內進行的外國投資活動作出最終審查決定。截至2023年2月，歐盟27個成員國中已有25個已經建立或宣布建立本國的外國直接投資審查機制，這意味著外國投資者將面臨更加嚴格的審查環境，因篇幅問題，本文暫不展開歐盟各成員國規定的外商直接投資審查制度。 （三） 中國CGT產業的投資監管政策 根據《中華人民共和國外商投資法》第四條第一款：“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。”除了準入方面的規定，《外商投資法》還規定了投資促進和投資保護等方面的內容。 1. 鼓勵外商投資產業 根據2023年1月1日開始施行的《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》第95條、第96條及第220條，我國與CGT行業相關的鼓勵外商投資的產業包括： 細胞治療藥物研發與生產（禁止外商投資領域除外） 疫苗、細胞治療藥物等生產用新型關鍵原材料、大規模細胞培養產品的開發、生產 五分類血液細胞分析儀、高通量基因測序系統 2. 禁止外商投資產業 根據2022年1月1日開始施行的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》中第19項和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》第15項（以下簡稱“《負面清單》”）， “人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”被列為外商禁止投資類業務。
三、 我國CGT產業投資監管政策存在的問題及我們的建議
（一）我國CGT產業投資監管政策存在的問題 1. 鼓勵外商投資與禁止外商投資的產業內涵不明晰 自2007年以來，“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”行業一直被列入外商禁止投資的產業范圍之內（包括《外國投資產業指導目錄》禁止類及《負面清單》禁止類）。 自2019年7月30日，《鼓勵外商投資產業目錄》新增“疫苗、細胞治療藥物等生產用新型關鍵原材料、大規模細胞培養產品的開發、生產”產業。 自2021年1月27日，《鼓勵外商投資產業目錄》新增“細胞治療藥物研發與生產（禁止外商投資領域除外）”產業。 但上述產業所包含的具體細分產業一直未予以明確。在實踐中，由于 “人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”的具體內涵尚無官方解釋及明確的界定標準，導致從事CGT行業的企業對于自身業務屬性的認定存在疑惑并導致認定不一致的情形出現。 以布局CAR-T細胞治療行業的已上市企業為例，不同企業對于其開展的業務是否屬于“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”行業存在截然不同的理解，部分已上市公司披露的行業描述如下：
鑒于細胞治療與基因治療的內涵存在重疊的情形，以CAR-T為例的細胞治療行業，如基于《鼓勵外商投資產業目錄》規定的鼓勵外商投資“細胞治療藥物研發與生產（禁止外商投資領域除外）”，是可以直接引入外國投資者的。但是因CAR-T業務也被認定為基因治療行業的一種，基于對法規適用的謹慎考量，多數從事CAR-T行業的企業在上市時仍選擇了搭建VIE結構。 此外，根據《鼓勵外商投資產業目錄》，“疫苗、細胞治療藥物等生產用新型關鍵原材料、大規模細胞培養產品的開發、生產”產業被列為鼓勵外商投資產業，但未明確“基因治療藥物”等關鍵原材料的研發和生產是否可以引入外資。以從事病毒載體行業的CRO、CMO及CDMO企業為例，病毒載體技術的研發與生產是CGT行業的重要一環，常見的腺病毒載體、AAV載體、慢病毒載體等各類病毒載體，是CGT行業的關鍵原材料，而非僅限于細胞治療行業。由于鼓勵外商投資相關產業內涵的不明晰，帶來的問題諸如：CGT行業的CRO、CMO及CDMO企業是否同樣受到外商禁止投資的限制？是否須將客戶限定于細胞治療行業，才能夠引入外資？因細胞治療與基因治療的內涵存在重疊的情形，嚴格區分細胞治療與基因治療的客戶是否具有可行性等等一系列問題。 在實踐中，因相關主管部門無法給出明確答復，使得該等企業無法確定公司業務是否屬于《負面清單》內外商禁止投資領域，更不能確定是否可引入境外投資者。 2.“一刀切”的禁止性規定不符合現實需求 （1）不符合CGT企業的融資需求 CGT產品的研發費用明顯高于傳統藥物。CGT療法在發現和臨床前階段的研發費用在9億美元至11億美元，臨床階段的費用在8億美元至12億美元，顯著高于傳統藥物的6-7億美元及6.5-7.8億美元，約為傳統藥物的1.2-1.5倍。[2]對于CGT行業的企業來說，具有較高的資金需求，且境外投資人相較于境內投資人而言，對該行業的風險接受度更高，是CGT產業的重要融資渠道。但我國將“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”行業“一刀切”地列入外商禁止投資領域，阻斷了相關企業的境外融資渠道，無法滿足相關企業的融資需求。 （2）不符合華人等外籍高端人才的創業和就業需求 我國在CGT行業的許多創業人才或創始人本身就是外籍華人，其所能接觸到的融資、技術與業務等資源也以外方為主。“一刀切”的禁止外商投資“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”行業將阻礙華人等外籍高端人才在我國投資CGT領域，從而不利于該類創新企業在我國落地發展，并且也影響相關企業針對外籍高管或其他外籍員工進行股權激勵，從而降低我國在CGT行業的人才吸引力。 3. 《負面清單》給CGT企業于境內申請上市造成困擾 根據《監管規則適用指引——關于申請首發上市企業股東信息披露》《關于科創板落實首發上市企業股東信息披露監管相關事項的通知》《關于進一步規范股東穿透核查的通知》等規范性文件的規定，中國證監會、滬深交易所在內的監管部門對股東穿透核查提出了全方位的核查要求。 如CGT企業對其開展的業務是否屬于《負面清單》內外商禁止投資領域做出了誤判，進而引入境外投資者，其于境內申請上市時，存在被審核部門認定為違反外商投資管理規定而對上市造成法律障礙的風險，反而倒逼企業赴境外上市導致資源外流，造成了境內稅收和上市資源的流失。 （二）我們的建議 1. 建議明確鼓勵外商投資及禁止外商投資的產業內涵 為促進我國CGT產業的發展，并結合上述產業內涵不明晰的問題，我們建議相關監管部門明確鼓勵外商投資及禁止外商投資的產業內涵，將產業描述明確到下一級細分行業，以列舉目前常見的細分行業為基礎，通過管控目的進行兜底。例如：明確CAR-T細胞、TCR-T細胞等類似的離體基因修飾細胞治療類產品不屬于《負面清單》中所禁止的“基因診斷與治療技術開發和應用”行業。 明確鼓勵外商投資及禁止外商投資的產業內涵，可以幫助境內從事CGT行業的企業解決以下困境： （1）暢通CGT企業境內外雙融資渠道 明確鼓勵外商投資及禁止外商投資的產業內涵后，相關CGT企業可以明確自身是否可以合法引入境外投資者。目前許多CGT企業因《負面清單》的不明確，采用VIE架構于境外申請上市，根據將于2023年3月31日生效的《境內企業境外發行證券和上市管理試行辦法》第十五條的規定，搭建VIE架構赴境外上市的企業同樣需要向中國證監會履行備案程序。根據2023年2月17日證監會有關部門負責人答記者問：“證監會將征求有關主管部門意見，對滿足合規要求的VIE架構企業境外上市予以備案”的監管精神，不排除中國證監會有可能會針對VIE架構企業的外商投資準入問題征詢行業主管部門的意見并以行業主管部門意見作為備案通過的前提條件。 明確《負面清單》內“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”行業的具體內涵，將有助于相關主管部門與中國證監會備案管理部門解答相關企業的疑問，暢通相關企業境內外的雙融資渠道。 （2）可銜接《負面清單》內但書條款的實施 根據2021年版《負面清單》的相關規定：“經國務院有關主管部門審核并報國務院批準，特定外商投資可以不適用《外商投資準入負面清單》中相關領域的規定”，我們理解，上述規定給“特定外商投資”準入留了開口。但是，如“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”本身的內涵尚不明確，CGT行業的企業無法判定其業務是否屬于《負面清單》，更無法判定其是否能夠通過申請國務院“特定外商投資”審批來實現外商投資。 2. 建議將 “人體干細胞及基因診斷與治療”行業由外商投資“禁止類”放寬為“限制類” 根據上文我們對美國和歐盟層面的外商直接投資審查制度的分析，即使美國及歐盟都將“生物技術”認定為與國家安全相關的技術，而對外國投資有一定的管控限制，也未完全禁止外國投資相關產業，而是通過相關審查制度進行具體情況具體分析，有別于中國境內的“一刀切”禁止的規定。故我們建議，發改委和商務部可放寬對“人體干細胞及基因診斷與治療”行業的限制，由外商投資“禁止類”放寬為外商投資“限制類”。 例如：允許外商投資“人體干細胞及基因診斷與治療”行業，但要求必須中外合資，外資持股比例可與《負面清單》內企業直接赴境外上市的股權比例限制保持一致（單個境外投資者及其關聯人投資比例不超過公司股份總數的10%，所有境外投資者及其關聯人投資比例不超過公司股份總數的30%）。此外，可以限制主要由中方人員負責經營管理，應明確“參與企業經營管理”的具體內涵，并應允許外方人員擔任技術管理類重要職務。 上述建議也與我國近年來公布的法律法規或征求意見稿所體現的監管趨勢一致，如下表所示：
目前《負面清單》內規定了境內企業赴境外上市的特殊規定，在取得相關主管部門同意不適用負面清單的禁止性規定的前提下，同時滿足兩個條件：①境外投資者不得參與企業經營管理；及②單個境外投資者及其關聯人投資比例不超過公司股份總數的10%，所有境外投資者及其關聯人投資比例合計不超過公司股份總數的30%，開展“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”業務的企業存在直接赴境外上市的法律可行性。[可詳見我們撰寫的《 新規后人體干細胞及基因診療行業境外上市相關問題探析》一文：] 從人類遺傳資源管理方面來說，科技部發布的《人類遺傳資源管理條例實施細則（征求意見稿）》對外方持股比例未達到50%且對決策、內部管理不產生重大影響的外商投資企業，存在不再被認定為外方單位的可能，同樣體現了科技部趨向于對外資持股比例較低的外商投資企業在人類遺傳資源管理上的放寬。 3. 設置“風險分級，準入分類”制度 針對前述問題并結合美國、歐盟等發達國家和地區對于CGT產品分級分類監管模式，我國可借鑒國外CGT產品的監管模式，針對不同倫理風險類型，探索建立分級分類、覆蓋CGT產品研發全過程的監管體系。而分級分類管控，可以避免將所有從事人體干細胞及基因診療的企業被“一刀切”禁止融外資，從而有礙于中國的生物技術的發展，同時也有可避免我國生物技術外流和人才外流。 此外，我們建議我國一線城市如上海、深圳、北京等地區可盡快探索開展試點城市，對“人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用”進行量化分類和風險分級，在風險可控的前提下，為外商禁止投資產業劃開一道口子，拓寬相關企業的融資渠道，推動相關技術產品轉化和臨床應用，為行業謀發展、拓空間。 4. 提供境內上市政策支持 根據滬深交易所《關于進一步規范股東穿透核查的通知》，直接或間接持有發行人股份數量少于10萬股或持股比例低于0.01%的，可認定為持股較少，由保薦機構會同發行人律師實事求是發表意見后，可不穿透核查。我們建議在CGT企業申請境內上市股權穿透時，設置一些靈活性。例如：穿透到一定層級，若無外資或外資不超過一定比例（如不超過5%）就不算違反外資準入規定。從而為間接股東層面存在少量外資成分但外資并不參與經營的CGT企業“開綠燈”。 同時，針對CGT行業管線的問題可設置略低的上市要求，助力相關企業于境內上市融資，為中國成為CGT行業的先驅添磚加瓦。
四、 小結
本文對比了中美歐對CGT產業的監管政策特別是產業投資監管政策，并結合我們在經辦項目過程中，了解到的CGT企業的實際困難，對我國CGT產業的投資監管政策提出了相關政策建議，以期在維護國家安全的前提下，促進CGT行業的健康發展，推動相關主管部門做出合理的制度設計。 注：在本文撰寫過程中，我們收到了許多CGT企業及本所同事的對CGT行業提出的建議，在此再次表示感謝。本團隊實習生徐呈呈、葛文清對本文亦有貢獻。
注釋 [1] 21 CFR 1271.10（a）： （1）人體細胞、組織以及基于細胞和組織的產品（HCT/P）最低限度處理；（2）HCT/P僅用于相同用途，如標簽、廣告或制造商客觀意圖的其他指示；（3）HCT/P生產不涉及細胞或組織與其他物品的結合，水、晶體或滅菌、保鮮或儲存試劑除外，前提是添加、晶體或滅菌、保鮮或儲存試劑不會引起與HCT/P相關的新臨床安全問題；以及（4）或者：（i）HCT/P不具有全身效應，其主要功能不依賴于活細胞的代謝活性；或（ii）HCT/P具有全身效應或依賴于活細胞的代謝活性來實現其主要功能，并且：（a）用于自身使用；（b）用于一級親屬或二級親屬的異基因使用；或（c）用于生殖用途。 [2] 數據來源：湘財證券研究所
