直面“紙面合規”的社會挑戰—試論“虛開發票”合規不起訴的數字化事中管控
作者：全開明 袁葦 謝美山 2023-04-10【摘要】近年來，涉案企業刑事合規不起訴制度成為熱點話題，虛開發票類合規不起訴案件更是其中焦點。諸多涉案企業因合規制度重獲生機的同時，也有實務界和理論界人士對合規不起訴制度如何切實落地、發揮實效提出擔憂，“紙面合規”擔憂一直揮之不去。筆者以2021年、2022年37份虛開發票類案件合規不起訴決定書為樣本，分析發現制度落實的難點所在，旨在從法律合規、技術方案、企業數字化管理經驗等方面分析成本發票的數字化實踐并提出針對性的企業合規建議。
【關鍵詞】虛開發票 紙面合規 典型案例 成本發票 社會挑戰 事中管控 數字實踐
一、虛開發票類案件合規不起訴大數據分析
涉案企業合規不起訴制度指的是，由檢察機關主導，并銜接第三方監督評估組織，對符合一定條件并有建立合規體系意愿的涉刑企業，督促其建立合規管理體系并進行合規整改，若該企業在合規整改期限后能夠通過評估審核，則對該涉案企業不予起訴的制度。從2020年3月開始，最高檢先后在多個基層院、市級院開展了兩期企業刑事合規不起訴改革試點，并在2022年4月正式宣布，涉案企業合規改革試點將在全國檢察機關全面推開。
自2020年3月最高檢開展合規改革試點以來，最高檢至各級檢察院共辦理相關案件5150件，已有1498家企業整改合格，3051名責任人被依法不起訴；另有67家企業整改不實，243名責任人被依法追訴。[1]其中，危害稅收征管犯罪在其中占較大比重。以北京市海淀區人民檢察院為例，自試點以來，該院開展企業合規類案件中涉稅犯罪高達66.67%。而在涉稅類犯罪中又以虛開發票罪居多，虛開發票屬于涉企涉經營犯罪，涉及稅務、財務等方面，適用合規不起訴制度。
（一）37份不起訴決定書全景分析
為分析虛開發票類案件合規不起訴實施現狀，筆者重點抽取了2021年、2022年相關不起訴決定書37份作為樣本進行深入分析。在本文將按照案件類型、地區、行業進行梳理以研究虛開發票類案件的合規不起訴情況；并將進一步分析該37份不起訴決定書以期更好地了解不起訴的原因和標準、并確定哪些行為可能會導致不起訴；最后將研究合規不起訴趨勢和模式，例如哪些地區或行業更容易被檢查，哪些行為更容易被認為是虛開發票等。匯總如下：
（二）37份不起訴決定書的量化分析
1.虛開發票類案件地區分布
圖1 虛開發票地區案件數量統計分析
2.虛開發票類案件行業分布
圖2 虛開發票地區案件行業分布數量統計分析
（三）主體不起訴占比分析
針對虛開發票類案件，有時候法院、檢察院可能會采取不起訴的方式進行處理。不起訴既是一種法律手段，也是一種管理手段，具有一定的靈活性和可操作性。對企業不起訴和對實際人不起訴的區別在于，對企業不起訴是指不對企業進行刑事追究或處罰，但仍然要對實際參與虛開發票行為的人進行追究和處罰；對實際人不起訴則是指不對實際參與虛開發票行為的人進行追究和處罰。
對企業不起訴通常意味著對企業負責人或者主要股東等實際參與虛開發票行為的人進行追究和處罰，有利于保護企業的經營活動，減輕企業的經濟負擔，同時也有利于追究實際的違法行為人的刑事責任，維護稅收秩序和社會公平正義。而對實際人不起訴則可能導致企業在經營上受到影響，缺乏有效的震懾作用，容易導致類似行為再次發生，對稅收秩序和社會公平正義產生負面影響。在上述37起案件中， 4起針對實際控制人不起訴，1起針對企業不起訴，其量化表如下圖：
圖3 主體不起訴量化表
（四）五大角度分析37其虛開案件的適用共性
一般來說，虛開發票的行為屬于嚴重違法行為，并且有可能會被追究刑事責任。然而，在特定情況下，如果虛開發票行為具備某些特定條件或情形，可能會被認為是符合合規不起訴標準的。這些標準可能包括但不限于以下幾個方面：
1、主動揭發行為：如果企業自行揭發并積極配合稅務機關查處虛開發票行為，有可能會獲得合規不起訴的優惠。
2、 虛開發票金額較小：如果涉及的虛開發票金額較小，可能會被認為不構成刑事犯罪，從而獲得合規不起訴。
3、認罪態度：如果企業對虛開發票行為認罪態度積極，并愿意積極賠償，也可能會獲得合規不起訴的機會。
值得注意的是，這些標準可能會因地區和行業的不同而有所不同。根據以往的經驗和數據，有些地區和行業更容易被稅務機關檢查，例如房地產、建筑、餐飲和物流行業等。此外，一些行業中較高的發票開具頻率、較大的開票金額和特殊的開票方式更容易陷入違法虛開的“泥沼”。總之，企業應當嚴格遵守稅收法律法規，積極進行稅務合規，避免虛開發票行為的發生。如果確實涉及虛開發票行為，應當及時向稅務機關自首并積極配合調查，以最大程度地減輕可能面臨的法律后果。
二、虛開發票合規不起訴典型案件分析
典型案例：無錫F警用器材公司虛開增值稅專用發票案（檢例第81號）[2]
（一）關鍵詞
單位認罪認罰、不起訴、移送行政處罰、合規經營
（二）裁判要旨
民營企業違規經營觸犯刑法情節較輕，認罪認罰的，對單位和直接責任人員依法能不捕的不捕，能不訴的不訴。檢察機關應當督促認罪認罰的民營企業合法規范經營。擬對企業作出不起訴處理的，可以通過公開聽證聽取意見。對被不起訴人（單位）需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，應當依法提出檢察意見，移送有關主管機關處理。
（三）基本案情
2015年12月間，烏某某、陳某某為了F警用器材公司少繳稅款，商議在沒有貨物實際交易的情況下，從其他公司虛開增值稅專用發票抵扣稅款，并指使倪某通過公司供應商杜某某等人介紹，采用偽造合同、虛構交易、支付開票費等手段，從王某某（另案處理）實際控制的商貿公司、電子科技公司虛開增值稅專用發票24份，稅額計人民幣377344.79元，后F警用器材公司從稅務機關抵扣了稅款。
烏某某、陳某某、倪某、杜某某分別于2018年11月22日、23日至公安機關投案，均如實供述犯罪事實。11月23日，公安機關對烏某某等四人依法取保候審。案發后，F警用器材公司補繳全部稅款并繳納滯納金。2019年11月8日，無錫市公安局新吳分局以F警用器材公司及烏某某等人涉嫌虛開增值稅專用發票罪移送檢察機關審查起訴。檢察機關經審查，綜合案件情況擬作出不起訴處理，舉行了公開聽證。該公司及烏某某等人均自愿認罪認罰，在律師的見證下簽署了《認罪認罰具結書》。2020年3月6日，無錫市新吳區人民檢察院依據《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十七條第二款規定，對該公司及烏某某等四人作出不起訴決定，就沒收被不起訴人違法所得及對被不起訴單位予以行政處罰向公安機關和稅務機關分別提出檢察意見。后公安機關對倪某、杜某某沒收違法所得共計人民幣45503元，稅務機關對該公司處以行政罰款人民幣466131.8元。
（四）檢察機關指導意見
1.對犯罪情節較輕且認罪認罰的涉罪民營企業及其有關責任人員，應當依法從寬處理。檢察機關辦理涉罪民營企業刑事案件，應當充分考慮促進經濟發展，促進職工就業，維護國家和社會公共利益的需要，積極做好涉罪企業及其有關責任人員的認罪認罰工作，促使涉罪企業退繳違法所得、賠償損失、修復損害、挽回影響，從而將犯罪所造成的危害降到最低。對犯罪情節較輕且認罪認罰、積極整改的企業及其相關責任人員，符合不捕、不訴條件的，堅持能不捕的不捕，能不訴的不訴，符合判處緩刑條件的要提出適用緩刑的建議。
2.把建章立制落實合法規范經營要求，作為悔罪表現和從寬處罰的考量因素。檢察機關在辦理企業涉罪案件過程中，通過對自愿認罪認罰的民營企業進行走訪、調查，查明企業犯罪的誘發因素、制度漏洞、刑事風險等，提出檢察建議。企業通過主動整改、建章立制落實合法規范經營要求體現悔罪表現。檢察機關可以協助和督促企業執行，幫助企業增強風險意識，規范經營行為，有效預防犯罪并據此作為從寬處罰的考量因素。
3.依法做好刑事不起訴與行政處罰、處分有效銜接。檢察機關依法作出不起訴決定的案件，要執行好《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十七條第三款的規定，對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。有關主管機關未及時通知處理結果的，人民檢察院應當依法予以督促。
總的來說，該檢察指導意見體現了法律的溫度與人性化，著重考慮了企業的生存發展、社會責任和改過自新的可能性，有利于加強企業合法經營意識，促進社會的和諧穩定。
（五）實施困惑
檢察院主導的合規不起訴主要是事后合規，就是構罪企業通過做出合規承諾并積極整改換取不起訴的優惠。但是，如果事后合規不起訴推廣開去，與事前合規有利于切割企業責任結合起來，可能會催生出另外一種更加扭曲的負面激勵。當前的合規不起訴制度，無論是事前合規還是事后合規，試圖通過建立合規不起訴的制度手段，來推動民營企業的合規建設，可能不太現實，甚至可能發揮負面的、消極的反向效果。[3]
問題的核心是缺乏事中合規，而事中合規如果還是停留在人的管理上，將起不到任何有效管制作用。所以在面對當前合規不起訴的社會面推廣過程中，其實檢察院還是比較謹慎的，從一些案件的本身來看，犯罪事實簡單、情節輕微，企業負責人也不必然有刑事責任。但是從合規不起訴走向更加縱深的領域來看，就有后勁不足的問題，如果事中管控的問題無法解決，那就會存在“二張皮”的情況，日常經營與合規管理無法實現有效銜接和互動，如果第一次給了合規不起訴，那么后續又存在虛開發票的問題，如何解決呢？
三、直面合規不起訴“紙面合規”的社會挑戰
匯總的37份不起訴決定書中，有部分并未明確合規結果，而是僅僅表述“嚴格按照建議的內容分步驟、有條理的執行……企業在有序、健康的發展”[1]或是“引導企業進行合規建設”[2]。這側面表現出，在制度試點推行的過程中，各地各級檢察院尚未摸索出完整系統的合規審核機制，也因此引發實務界和理論界對“紙面合規”“形式合規”的質疑，擔憂制度流于表面，不僅無法實現激發市場活力、“保企業”“保就業”的制度愿景，反而使得一些涉案企業逃脫制裁、破壞經濟社會有序運行。其中，對“紙面合規”的質疑和擔憂主要集中在：
（一）合規計劃浮在表面缺實效
結合國外的合規經驗，一份卓有實效的合規整改計劃書應當至少，首先能夠幫助涉案企業快速定位風險責任人、識別犯罪發生的環節、發現管理隱患和漏洞；其次能夠幫助企業對存在缺陷的治理結構進行糾錯；最后能夠幫助企業甚至是該企業所在行業建立一套全面、長遠的合規運行制度。這也是我國的涉案企業刑事合規不起訴制度希望達到的制度效果之一，但現實卻是，很多企業提交的合規計劃不僅難以做到體系化，而且連針對性和實效性也十分不足，從而也就導致合規整改難以達到目標。
結合一起合規不起訴失敗案例來看，在2022年9月山西省檢察院公布的一起未通過評估案例中，檢察機關以“無法對涉案企業合規計劃中監測、舉報、調查、處理機制及合規績效評價機制的正常運行進行評估、企業合規整改的實效無法審查、評估”的原因終止了該企業的刑事合規不起訴程序。無獨有偶，2022年2月，一家涉嫌虛開增值稅專用發票的企業在合規整改過程中也收到了第三方監督組織的“公司賬冊中發票編號不連續，合規專員不到位，仍存在虛開增值稅專用發票的風險”評價，而被無錫市檢察院發出風險提示函。
（二）合規整改時間較短而沉疴難起
在涉案企業合規不起訴制度中留給企業的合規整改期往往較短，依據企業的具體情況，檢察機關往往會給企業1-3個月的時間進行合規整改。只有極少數企業能夠獲得3個月以上的整改期。
但另一方面，虛開發票類案件很多具有行業特征，即特定行業的企業虛開發票往往與行業的運作模式有關。例如在煤炭行業，“有貨無票”已經成為一項行業痼疾。源頭供煤企業憑借在行業中的地位優勢以及因受煤炭配合限制，洗煤企業購進煤炭卻無法取得足額合規發票列支成本、抵扣進項稅額。而其下游受票方大多為電力等大型國企，又必須要帶票銷售。兩方壓力下，中游企業往往需要就如實購進的煤炭、發生的運輸服務虛開進項發票。[3]而針對此類問題，要在短短的幾個月的合規整改期內，形成有效的整改方案、落實并獲得整改實效，通過評估審核，對原本就財稅秩序混亂的企業而言將會是巨大的挑戰。此外，就以往案例來看，即使是非行業性問題，對于涉案企業而言，由于企業運行是一個龐大的系統性問題，在短時間內如何革除其中的違規弊病，也是一個很大的難題，需要有策略性的應對。
還有一個核心問題就是合規時間周期問題，以虛開普通發票為例，往往需要在第二年的年度匯算清繳后才能確實虛開普通發票的違法事實存在，在這一年中，企業可以隨時對上述普通發票調增調減，也就是只有經過至少一年的周期才能確認企業是否存在虛開普通發票違法行為的完成，1-3個月的時間僅僅是對當前的進項成本進行簡單的歸集處理，并不能完整系統的記錄和管理企業一個經營周期的實際運營，那就缺乏全面性和完整性，就會流于形式。
（三）合規實現評估單一缺可持續跟蹤
實務界很多人士認為，即使企業能夠通過制定合規整改計劃并在整改期內落實整改計劃，從而進入合規運行的軌道。但對僅僅1-3個月的合規整改期而言，很多企業剛建立起合規體系就已經到結案時間。期間形成的稅務制度、管理制度、運行制度以及企業文化能否繼續在之后的企業運行中發揮作用，猶未可知。合規制度的落實關鍵還是要執行，而執行如果僅僅依靠企業本身，那就存在“運動員”和“裁判員”同為一體的情形，必須借助第三方的、中立的、數字的能力才能對上述風險進行有效隔離和提醒，在合規不起訴完成之后，要有一個“手”能夠持續注視和管理企業進項成本的合規問題，但對企業負擔又不重，同時可以讓檢察機關能夠做到長期跟蹤，這才是解決問題的關鍵，也是后續虛開發票合規不起訴走向更廣闊舞臺的必然路徑。
總結來看，以上對于“紙面合規”“形式合規”的擔憂，究其實質在于：是否能夠在短期內制定具有針對性、有效性的涉案企業合規整改計劃；是否能夠在短時間的合規整改期內有效落實整改計劃；是否能夠使合規整改的實效延續到合規不起訴之后的企業運行中；是否讓合規不起訴的各方參與者真正實現各方共贏，實現合規不起訴制度建立的初衷這些問題也將是制度發展的方向和企業合規整改需要努力的方向。
四、成本發票數字化事中管理的解決路徑
為應對“紙面合規”“形式合規”問題，最高檢相繼出臺《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》等文件，指導建立第三方監督評估機制；在中央的統一領導下，地方各級檢察院也逐步開展相關制度建設。如北京市海淀區人民檢察院與北京市海淀區工商聯合會聯合發布《危害稅收征管犯罪涉案企業合規整改指南》，為企業提供具體行動指引和為第三方組織、檢察機關提供評判標準。
結合案例分析與對國家制度發展的把握，我們不難發現，為保障涉案企業合規制度能夠落到實處，保障企業合規制度能夠真正保障企業革除先前不規范運行中存在的痼疾，重新合規經營并煥發出新的生機與活力，就必須做好合規的“事中管控”。即在檢察機關和第三方監督機構的幫助下制定好企業的專項、整體合規計劃，并分步驟、有條理地嚴格按照計劃內容進行落實，最終通過第三方以及檢察院的監督評估審核。
筆者結合“錦信一票通”等數字化稅務系統平臺的使用經驗發現，在當前的數字化、智能化時代，用好數字化系統能夠為虛開發票類涉案企業合規整改的“事中管控”保駕護航。
（一）數字化系統與實際經營 “數據聯動”
江蘇省南京市人民檢察院法律政策研究室主任李勇在企業刑事合規論壇的發言中指出，很多企業合規之所以流于紙面，其原因在于，在一開始設計合規計劃時就沒能與企業的實際情況相結合。而對于很多虛開發票類涉案企業而言，之所以沒能夠制定有針對性和有實際操作性的合規計劃的重要原因在于，企業自身本就存在財務工作混亂、合規意識不強、財稅體系薄弱等沉疴，在短短1個月的實踐內難以識別自身風險所在，也就難以制定有針對性且有效的合規計劃。
在企業合規中，事中管控是最關鍵的，使用AI大數據智能管理平臺，可以通過將企業運行過程中各個部分的發票統一錄入到電子平臺進行整合、分類、信息處理，從而建立“業財稅一體化”模式，將企業的業務、稅務、財務、資金管理一一對應起來，快速定位虛開發票風險點，從而能夠定制針對性的合規計劃。AI大數據智能管理平臺的使用要求將發票與人與業務對應起來，時時監測、事事管理，將能夠起到重塑企業文化的效果，讓合規意識和防線防范意識深入企業內部。
（二）數字化系統“以點帶面”實現全面合規
一個企業要進行專業化的合規體系建設是一個涉及法律、企業管理、企業運行等多板塊、多領域的綜合性問題，需要有綜合性的全局架構，否則不論是制定標準還是實施工作，終究只能將各項計劃流于紙面。但另一方面，涉案企業本身很有可能就是由于缺乏專業的財稅管理或是企業管理人才才導致實施了虛開發票的行為。以及在案件調查過程中，財務管理人員以及企業實際負責人很有可能被帶走進行進一步的調查，這很有可能為企業合規雪上加霜。
AI大數據智能管理平臺可以利用其發票錄入功能，為企業提供專業全面的風險識別及監管服務。大數據智能系統通過聯通稅務、違法案例等數據，打通刑事合規、企業管理、業務運行等板塊壁壘，并形成科學有效的評估機制，實現對企業稅務合規一體化運行的全方位支持。保障企業合規事中管控不會流于紙面、流于形式。而且能夠將企業合規整改期間形成的制度延續至“合規不起訴”之后，寫好合規的下半篇文章。
五、企業數字化合規的展望
企業做好合規的“事中管控”可以幫助企業防范風險、提高管理效率，降低虛開發票等違規行為的發生概率以應對檢察機關以及第三方監督評估組織的監管審核，以期成功實現不起訴的目標。同時，這也有助于企業恢復聲譽，重建市場信任，為企業的可持續發展提供支持，為企業產生新的生命力。
在這個過程中，建立AI稅務數據智能管理平臺可以提高企業合規管理的水平，實現更加精細化的管理，降低管理成本，提高工作效率。在企業合規過程中可借助AI大數據智能管理平臺通過數據分析和人工智能技術，對企業的財務數據進行監測、預警和預測，幫助企業發現并防范虛開發票等違規行為的發生，降低企業的合規風險。此外，建立AI稅務數據智能管理平臺還可以為企業提供更加準確、實時的財務數據，幫助企業做出更加科學的經營決策。同時，利用AI大數據智能管理平臺還可以提高企業與稅務機關之間的溝通效率，降低納稅糾紛的發生。
因此，建立AI稅務數據智能管理平臺是企業做好“事中管控”的必要舉措，可以為企業提供全方位、多角度的合規管理支持，提高企業的經營效率和核心競爭力。隨著人工智能技術的不斷發展，企業合規也應順應時代趨勢，借助AI稅務數據智能管理平臺做好“事中管控”將是每一個企業發展的重要課題。總之，企業合規是企業健康發展的必要條件，未來企業應該注重加強合規管理，借助信息技術等先進手段提高合規管理水平，實現可持續發展。
本文撰寫朱思敏、趙紫邑亦有貢獻
作者專著推薦：《消費與零售行業合規指引》
全開明律師結合多年實踐經驗，站在企業視角，直擊企業在經營中面臨的“信息不對稱”的痛點，撰寫《消費與零售行業合規指引》一書。本書通過獨特的分析結構，從市場監管、稅務監管、刑事處罰以及行政救濟等四大角度為企業提供有價值的合規思路和判斷，有效銜接政府與企業的信息不對稱。本書通過揭示消費和零售行業中的違法違規常見行為，對企業合規經營的困境進行分析，展示潛在的違法違規風險，并結合監管部門發現、稽查、監管路徑，為消費與零售行業合規經營進行指引，為消費與零售企業提供專業的合規指導，為企業的長遠發展保駕護航。
注釋
[1] 《【全國兩會】數讀！最高檢工作報告透露了這些重要內容》，湖南檢察微信公眾號。
[2] 最高人民檢察院第二十二批指導性案例https://www.spp.gov.cn/jczdal/202012/t20201208_488442.shtml
[3]《車浩、秦前紅等：“合規不起訴”的批判性反思》，北大法律信息網 ，2023年01月29日
[4] 謝檢刑不訴〔2021〕24號
[5] 永檢刑不訴〔2021〕55號
[6] 《批量啟動 | 20余家煤企涉虛開啟動合規不訴，2家已過1家沒過》，理稅公眾號。
https://mp.weixin.qq.com/s/jfm_UmLBeeeIsSwa5BcYPg
