特朗普簽署行政命令后，美國(guó)真的取消FCPA執(zhí)法了嗎？
作者：曾崢 陳伊韜 2025-02-13作者：曾崢 陳伊韜[1]
關(guān)鍵詞：FCPA，跨境執(zhí)法，反海外腐敗，合規(guī)，刑事，涉外
摘要：特朗普簽署行政命令，指示暫停《反海外腐敗法》（FCPA）執(zhí)法并修訂相關(guān)指南，引發(fā)廣泛關(guān)注。該命令并非取消FCPA執(zhí)法，而是旨在調(diào)整美國(guó)國(guó)際刑事執(zhí)法重心，未來將更關(guān)注壟斷組織和跨國(guó)犯罪組織相關(guān)犯罪。盡管FCPA執(zhí)法力度可能降低，但相關(guān)企業(yè)仍需重視合規(guī)風(fēng)控。曾崢律師團(tuán)隊(duì)建議企業(yè)持續(xù)關(guān)注FCPA動(dòng)態(tài)，完善合規(guī)體系，以應(yīng)對(duì)潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。
《反海外腐敗法》（FCPA）一直以來都被視為美國(guó)用于管控和制裁全球涉美業(yè)務(wù)企業(yè)的一柄利劍，筆者曾就FCPA如何規(guī)制域外反腐做過專題論述（曾崢律師團(tuán)隊(duì)《從跨國(guó)藥企被處罰案看FCPA規(guī)制商業(yè)賄賂的域外經(jīng)驗(yàn)》）。2025年2月10日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了一項(xiàng)行政命令，指示美國(guó)司法部長(zhǎng)帕梅拉·邦迪（Pamela Bondi）暫停《反海外腐敗法》（FCPA），直到她發(fā)布修訂后的《反海外腐敗法》執(zhí)法指南。[2]這一行政命令引發(fā)國(guó)內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注。顯然，特朗普政府的這項(xiàng)行政命令標(biāo)志著美國(guó)反腐敗國(guó)際刑事執(zhí)法政策的一次重大轉(zhuǎn)向，其影響將在未來的數(shù)年內(nèi)逐步顯現(xiàn)。然而，該行政命令是否意味著FCPA的合規(guī)壓力被徹底消除？中國(guó)企業(yè)又應(yīng)當(dāng)如何及時(shí)有效地作出應(yīng)對(duì)？本文將從行政命令的具體內(nèi)容以及《反海外腐敗法》本身的執(zhí)法特征出發(fā)展開分析，以期為相關(guān)企業(yè)持續(xù)完善自身的合規(guī)體系，從而適應(yīng)不斷變化的法律環(huán)境提供參考。
一、行政命令并未直接取消FCPA的執(zhí)法
根據(jù)行政命令原文第2節(jié)的相關(guān)規(guī)定：自行政命令發(fā)布起180天內(nèi)（司法部長(zhǎng)可將該期限再額外延長(zhǎng)180天），司法部長(zhǎng)應(yīng)審查根據(jù)《反海外腐敗法》開展調(diào)查和執(zhí)法行動(dòng)的指導(dǎo)方針和政策。在審查期間，司法部長(zhǎng)應(yīng)停止啟動(dòng)任何新的《反海外腐敗法》調(diào)查或執(zhí)法活動(dòng)，并詳細(xì)審查所有的現(xiàn)有《反海外腐敗法》調(diào)查或執(zhí)法活動(dòng)，并就此類事項(xiàng)采取適當(dāng)行動(dòng)以恢復(fù)《反海外腐敗法》執(zhí)法的適當(dāng)界限，并維護(hù)總統(tǒng)的外交政策特權(quán)。
可見，特朗普發(fā)布的行政命令并未取消FCPA的執(zhí)法，只是指示司法部長(zhǎng)修訂《反海外腐敗法》的執(zhí)法指南，并在修訂期間暫停相關(guān)調(diào)查或執(zhí)法活動(dòng)。同時(shí)，根據(jù)行政命令中的宗旨性條款可知，本次針對(duì)《反海外腐敗法》的修訂主要源于特朗普政府認(rèn)為《反海外腐敗法》自頒布以來被系統(tǒng)而廣泛地濫用，由此不僅浪費(fèi)了美國(guó)有限的檢察資源，還損害了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，從而損害其國(guó)家安全。因此，該行政命令旨在消除對(duì)美國(guó)海外貿(mào)易的過度阻礙，而并非完全取消FCPA的執(zhí)法。
二、行政命令的背后是美國(guó)在國(guó)際刑事執(zhí)法方面重心的轉(zhuǎn)移
無(wú)獨(dú)有偶，經(jīng)檢索后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)司法部于近日發(fā)布了司法備忘錄，要求FCPA的執(zhí)法部門優(yōu)先調(diào)查與壟斷組織（Cartels）和跨國(guó)犯罪組織（TCO）相關(guān)的海外賄賂行為，并調(diào)整傳統(tǒng)FCPA案件的處理方式，賦予地方檢察官辦公室更大的自主權(quán)力。具體而言，司法備忘錄明確規(guī)定對(duì)于壟斷組織和跨國(guó)犯罪組織中的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮指控其在資本市場(chǎng)領(lǐng)域的犯罪，以及恐怖主義犯罪、敲詐勒索犯罪等嚴(yán)重的罪行，而賄賂行為則被作為低級(jí)別的調(diào)查目標(biāo)，可能優(yōu)先考慮行政手段而非刑事訴訟。
結(jié)合上文對(duì)特朗普行政命令的分析可知，雖然特朗普政府暫停了FCPA的相關(guān)調(diào)查與執(zhí)法活動(dòng)，并有意在未來降低傳統(tǒng)FCPA的執(zhí)法力度，但這并不意味著《反海外腐敗法》被廢止，而是象征著美國(guó)將在國(guó)際刑事執(zhí)法方面轉(zhuǎn)移其調(diào)查與執(zhí)法行動(dòng)的重心。下一階段，美國(guó)或?qū)⒅攸c(diǎn)關(guān)注所謂的壟斷組織和跨國(guó)犯罪組織，將刑事執(zhí)法的重心轉(zhuǎn)移至資本市場(chǎng)犯罪以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域，與跨國(guó)業(yè)務(wù)相關(guān)的中國(guó)企業(yè)仍然需要注意刑事合規(guī)風(fēng)控體系的建設(shè)。
三、《反海外腐敗法》的調(diào)查與執(zhí)法行動(dòng)特征
如前所述，特朗普簽署的行政命令并不意味著FCPA的調(diào)查與執(zhí)法行動(dòng)被完全取消，結(jié)合司法部發(fā)布的司法備忘錄，未來FCPA的調(diào)查與執(zhí)法行動(dòng)會(huì)將轉(zhuǎn)移重心至資本市場(chǎng)犯罪以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域。因此，與跨國(guó)企業(yè)相關(guān)的中國(guó)企業(yè)仍然需要了解《反海外腐敗法》的調(diào)查與執(zhí)法行動(dòng)特征，從而避免因刑事風(fēng)險(xiǎn)而影響企業(yè)的日常生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
《反海外腐敗法》的立法源于水門事件的影響以及大量企業(yè)海外賄賂行為的曝光。自1972年水門事件發(fā)生后，美國(guó)官員和企業(yè)董監(jiān)高的誠(chéng)信遭到社會(huì)的普遍質(zhì)疑，因此民眾要求加強(qiáng)對(duì)政府官員和企業(yè)行為的監(jiān)督。同時(shí)于1977年，美國(guó)證券交易委員會(huì)披露了400多家美國(guó)公司在海外存在非法交易。這些公司承認(rèn)其向外國(guó)政府官員和政治團(tuán)體等支付了總計(jì)高達(dá)30億美元的巨款，款項(xiàng)用途包括向官員行賄以達(dá)到非法目的和支付所謂“方便費(fèi)用”。基于美國(guó)民眾對(duì)上述嚴(yán)重腐敗情況的擔(dān)憂，美國(guó)國(guó)會(huì)以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)通過了FCPA，旨在遏止對(duì)外國(guó)官僚行賄，重建公眾對(duì)于美國(guó)商業(yè)系統(tǒng)的信心。
至此，《反海外腐敗法》登上歷史舞臺(tái)，并深刻地影響著一切與美國(guó)企業(yè)存在業(yè)務(wù)往來的企業(yè)，因?yàn)橥鈬?guó)企業(yè)或自然人在美國(guó)境內(nèi)實(shí)施的違反FCPA的行為也被列入該法管轄范圍。換言之，任何外國(guó)人或外國(guó)公司的雇員，只要是通過美國(guó)的郵件系統(tǒng)進(jìn)行了通信或使用隸屬于美國(guó)的國(guó)際商業(yè)工具進(jìn)行了腐敗支付，不論是電話、郵件還是銀行轉(zhuǎn)賬，只要和美國(guó)發(fā)生了聯(lián)系，美國(guó)都具有管轄權(quán)。也即，美國(guó)基于《反海外腐敗法》從而具有了踐行“長(zhǎng)臂管轄”的空間。因此，具有涉美業(yè)務(wù)的中國(guó)企業(yè)需要時(shí)刻關(guān)注《反海外腐敗法》動(dòng)態(tài)，以避免潛在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
值得注意的是，《反海外腐敗法》進(jìn)行跨國(guó)刑事執(zhí)法的方式并非僅僅包括由司法部領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查與執(zhí)法行動(dòng)，還包括由美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）對(duì)FCPA違規(guī)行為的民事執(zhí)法行動(dòng)。此外，美國(guó)的檢察官辦公室也可以獨(dú)立調(diào)查海外腐敗犯罪。因此，特朗普簽署的行政命令僅僅暫停了司法部對(duì)《反海外腐敗法》的執(zhí)法行動(dòng)，但是并未停止美國(guó)證券交易委員會(huì)乃至檢察官辦公室的執(zhí)法活動(dòng)。另一方面，該行政命令也僅僅在180天內(nèi)（最多延長(zhǎng)至360天）暫停司法部對(duì)《反海外腐敗法》的執(zhí)法，換言之，一旦司法部完成對(duì)《反海外腐敗法》執(zhí)法指南的修訂，則其執(zhí)法活動(dòng)即可恢復(fù)。再退一步講，即使特朗普政府意欲削減《反海外腐敗法》的執(zhí)法力度，但是其畢竟并未廢除《反海外腐敗法》，并不排除此后的政府會(huì)重拾《反海外腐敗法》的可能性。
綜上所述，廣大涉美企業(yè)仍應(yīng)保持合規(guī)風(fēng)控體系的穩(wěn)定性，同時(shí)密切關(guān)注《反海外腐敗法》相關(guān)的變更信息，進(jìn)而持續(xù)完善自身的合規(guī)風(fēng)控體系，以避免未來潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。
四、《反海外腐敗法》政策變更情形下的合規(guī)風(fēng)控要點(diǎn)
面對(duì)當(dāng)下瞬息萬(wàn)變的國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，企業(yè)合規(guī)風(fēng)控最主要的目的在于避免自身以及員工的行為所導(dǎo)致的潛在法律分險(xiǎn)。對(duì)于由《反海外腐敗法》帶來的跨國(guó)刑事執(zhí)法而言，良好的企業(yè)合規(guī)風(fēng)控體系應(yīng)當(dāng)要能夠準(zhǔn)確地識(shí)別出刑事風(fēng)險(xiǎn)。我們綜合研判了2024年度美國(guó)司法部和美國(guó)證券交易委員會(huì)提起的針對(duì)《反海外腐敗法》的執(zhí)法活動(dòng)，總結(jié)若干要點(diǎn)分述如下：
一方面，F(xiàn)CPA的執(zhí)法日漸重視企業(yè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的與新技術(shù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2024年度美國(guó)司法部公布的相關(guān)案例，其在執(zhí)法過程中將著重考察相關(guān)公司所采取的技術(shù)（例如人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等）、公司是否針對(duì)這些技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及公司是否已經(jīng)采取了合適的步驟以降低使用這些技術(shù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議相關(guān)企業(yè)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特征，聘請(qǐng)兼具專業(yè)知識(shí)與法律知識(shí)的復(fù)合型團(tuán)隊(duì)審查業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而有針對(duì)性地設(shè)計(jì)合規(guī)風(fēng)控計(jì)劃。
另一方面，F(xiàn)CPA的執(zhí)法呈現(xiàn)出明顯的穿透式執(zhí)法的特征，其審查并不停留于企業(yè)業(yè)務(wù)表面的合規(guī)性，而是著重審核其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)是否涉嫌犯罪。需要提醒相關(guān)企業(yè)的是，由于刑事風(fēng)險(xiǎn)往往隱藏在復(fù)雜的商業(yè)交易、企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為或個(gè)人行為背后，因此，合規(guī)風(fēng)控體系在評(píng)估刑事法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不能僅僅局限于行為的表面形式，而要深入挖掘其本質(zhì)，進(jìn)行穿透式的監(jiān)管。一些看似正常的經(jīng)濟(jì)往來、營(yíng)銷策略，可能實(shí)際上涉及到行賄受賄、職務(wù)侵占、合同詐騙等經(jīng)濟(jì)犯罪。曾崢律師團(tuán)隊(duì)溫馨提示：相關(guān)企業(yè)不能僅憑業(yè)務(wù)的表面合規(guī)性而忽視潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)注重通過實(shí)質(zhì)性合規(guī)風(fēng)控審查，以確保業(yè)務(wù)活動(dòng)的合法性和可靠性。
注釋
[1] 本文作者曾崢，陳伊韜，實(shí)習(xí)生程嘉俊亦有重大貢獻(xiàn)。
[2]https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-restores-american-competitiveness-and-security-in-fcpa-enforcement/。訪問時(shí)間：2025年2月12日。
