簡析最高檢《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》
作者：曾崢 陳伊韜 2021-06-042021年6月3日最高檢發布了《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（下稱《意見》），這是我國司法實踐自企業合規概念提出以來，從政策性文件向制度性規范落實轉變的關鍵一步。意見初步落實了涉案企業合規第三方監督評估機制，并明確了涉案企業的事后合規審查：愿意認罪認罰，仍有組織進行正常生產經營活動條件且自愿接受第三方審查的，對企業內部合規改革的評估成果將成為檢察院依法辦理案件的重要參考。
一、適用范圍 《意見》第三條規定了第三方機制的適用范圍：公司、企業等市場主體在生產經營活動中涉及的經濟犯罪、職務犯罪等案件，既包括公司、企業等實施的單位犯罪案件，也包括公司、企業實際控制人、經營管理人員、關鍵技術人員等實施的與生產經營活動密切相關的犯罪案件；并明確只有同時符合“（一）涉案企業、個人認罪認罰；（二）涉案企業能夠正常生產經營，承諾建立或者完善企業合規制度，具備啟動第三方機制的基本條件；（三）涉案企業自愿適用第三方機制。”的涉企犯罪案件，試點地區人民檢察院才可以根據案件情況適用第三方監督評估機制。第五條規定了不適用涉企犯罪案件合規試點的情形，包括： （1）個人為進行違法犯罪活動而設立公司、企業的； （2）公司、企業設立后以實施犯罪為主要活動的； （3）公司、企業人員盜用單位名義實施犯罪的； （4）涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪的； （5）其他不宜適用的情形。 顯而易見，在目前探索建立的合規監督評估機制中，仍舊將主業為合法經營活動的單位犯罪與以單位為名義實施個人違法犯罪活動，或者單位設立后以實施犯罪為主要活動的做出了明確區分。從最高檢同日以“嚴管厚愛”為主題所推出的企業合規改革試點典型案例中也可以看出，推動企業合規的主要方向也集中于污染環境、虛開增值稅發票、商業賄賂、串通投標（舞弊）這類與企業主營業務關聯性相對較弱，多發于企業運營過程中由于粗放發展、管理缺失、法律意識淡薄而衍生的相關案件類型。從近年來檢察機關在合規制度一路走來的歷史動向上也可看出，其初衷在于激勵涉案企業主動加強合規建設，提升經營管理法治化水平，在國際貿易摩擦加劇，疫情防控步入新常態的大背景下，為落實“六穩”“六保”、貫徹新發展理念的法治創新摸索，與西方語境下的“合規”（compliance）的原義并不完全相同，第三方監管評估機制的試行是一個好的開始，相信后續將有一系列配套制度舉措，促進“合規”在國內的法治土壤上深耕。 二、第三方監管的主體 2020年12月25日，在最高檢召開的企業合規試點工作座談會上，最高檢察長張軍就部分試點單位探索的獨立監管人制度作出指示：“企業的合規承諾想要落實落地，就必須建設好、使用好第三方監管機制，第三方包括律師、審計師、會計師，也可以包括工商聯、企業協會等。檢察機關要會同公安、法院及市場監管等部門，發揮好指導、監督作用。”《意見》第六條指出：最高人民檢察院將聯合國務院國有資產監督管理委員會、財政部、全國工商聯、司法部、生態環境部、國家稅務總局、國家市場監督管理總局、中國國際貿易促進委員會等部門組建第三方機制管委會，全國工商聯負責承擔管委會的日常工作。同時協調相關成員單位對所屬或者主管的中華全國律師協會、中國注冊會計師協會、中國企業聯合會、中國注冊稅務師協會、中國貿促會全國企業合規委員會（中國貿促會商事法律服務中心）以及其他行業協會、商會、機構等在企業合規領域的業務指導，研究制定涉企犯罪的合規考察標準。這其中既有負責特定領域合規工作的專業部門（財政部、司法部、生態環境部、國稅局、市監局、貿促會等），也有統籌聯合非公經濟的橋梁紐帶（工商聯），事實上形成了一常多專，兼顧合規審查效率與專業的綜合性評估體系，確保對企業的有機銜接。優勢在于： 第一，檢察機關做出監督考察決定，組織第三方建立監督小組開展監督考察，決定和考察相分離的制度設計，既能保證檢察機關在監督考察中的主導作用，確保監督考察的專業性，又能避免出現檢察機關既是決定機關又是考察機關的身份重合，進行過程中的風險控制，同時發揮其他機關、協會或機構的配合監督作用。 第二，監督考察的內容突出專業性和針對性，便于根據涉案企業的類型、需求或實際情況，由第三方機制管委會協調各行業協會有針對性的制定專項合規建設計劃，如出口業務多，則具體細則由貿促會主導，建立出口管制合規計劃；如果是環境污染問題，則環保合規計劃比較重要，相關合規考察標準細節需要由生態環境部牽頭制定。 第三，合規審查由行政部門牽頭而非交由市場也能保障標準的公平統一。對于涉案企業的合規性考察，涉及到對企業的法律評價和相關行為的法律后果，也可能涉及到案件本身的社會影響，甚至涉及到法治效果。部分已經做大、做強的頭部企業，內部存在成體系的合規機制與危機救濟路徑，但可能存在不足；而其他數量相對更多的中小型企業，其仍處于發展的初中級階段，合規意識尚待提高，合規文化還需培育，既要防止其僅通過形式上的合規計劃虛與委蛇，避實就虛，又要密切關注其經營狀況，以免其在合規代價下“因病致貧”一蹶不振，強有力的官方后保本身就是促進其良性發展的最好激勵。 三、第三方監管的運作機制 1、第三方組織成員的設立及運行： 從《意見》第八條可以看出，在一定地區的第三方機制管委會成立之后，具體審查執行人員仍舊是在律師、會計師、審計師及各行業協會中的專家人士內建立名錄庫并隨機抽調選用。為防止第三方審查組織內部出現瀆職問題，《意見》中對執行層人員設定了大量義務性條例及懲罰措施，包括培訓、考核、利害回避、違規處理及巡回監督等。由于第三方組織需要對涉案企業合規計劃的可行性、有效性與全面性進行審查，并會將評估考核結果報送至相關第三方機制管委會和人民檢察院。作為直接對接人，其審查結論直接掛鉤涉案企業利益，而刑事處罰的嚴苛無疑進一步放大了評估的關鍵性。《意見》對于第三方組織人員的嚴格要求既是公平公正的體現，為涉案企業吃定心丸，引導其積極接受合規整改，推進制度的有效覆蓋，也能有效促進相關人員勤勉盡責履行合規審查職能。第三方監管的結論，一方面體現了企業整改結果，同時更是企業免予刑事處罰的前提條件。在以往作出合規不起訴的案例中，關鍵證據材料均由檢察機關聯合相關部門實地調查取得。而制度確立后，相關舉措主要由第三方組織入場，《意見》第六條中提到了由管委會研究制定第三方組織及其人員的工作保障和激勵制度，如何既確保第三方組織及其審查人員做到客觀公允，又充分保證效率，還需要進一步研究探討。 2、第三方機制的發起方式： 根據《意見》，人民檢察院在辦理涉企業犯罪案件時，應當注意審查是否可以適用企業合規試點以及第三方機制。涉案企業、個人及其辯護人、訴訟代理人或者其他相關單位、人員也可以提出申請。人民檢察院收到合規材料后，將其作為依法作出批準或者不批準逮捕、起訴或者不起訴以及是否變更強制措施等決定，提出量刑建議或者檢察建議、檢察意見的重要參考，并可就合規情況向涉案企業提出檢察建議、向有關行政主管機關提出檢察意見，發現其他違法違規的，也可以依法將案件檢索移送有關主管機關、公安機關或者紀檢監察機關處理。 盡管目前最高檢仍未出臺與企業合規整改情況相呼應，針對是否批捕、起訴及變更強制措施的相應標準，但從以往施行合規不起訴的案例經驗上來看，主要是根據企業犯罪情節及認罪、悔罪的態度表現。在最高檢公布之前作為合規不起訴典型而推出的無錫F警用器材公司虛開增值稅專用發票案中，檢察機關全面評估了案件的處理對企業生產經營的影響，對企業的以往經營狀況、獎懲經歷、科技研發能力進行參考，結合企業的合規經營計劃、公司規章制度、員工管理培訓情況，并最終以案件犯罪情節較輕且涉案企業和直接責任人員認罪認罰，對涉案企業及有關人員作出不起訴處理。 而現階段問題仍在于，對比個人犯罪案件中認罪、悔罪態度的體現，企業的合規整改是一個長期過程，無論是規章制度修改還是人員培訓都不是一朝一夕所能完成的。從當日最高檢公布的合規改革試點典型案例中也能看到，4件案例中有3件都是在法院裁判過后，檢察院對涉案企業進行合規回訪，促使其進行內部制度整改。唯一一例在審查起訴階段得到不起訴決定的企業，是其主動提出合規意愿之后，積極聘請律師對公司合規建設進行初評，全面排查企業合規風險，制定合規計劃并將相關情況及時向檢察院反饋，在雙方之間構建了良好的互動循環。此外，由于檢察院正式介入刑事訴訟流程的時間點是審查起訴環節，盡管《意見》規定了檢察院有著決定是否能夠適用合規試點的相關權力，但是企業如何在第一時間向有權機關積極主動表明自身合規整改意愿，使得第三方合規審查機制盡量前置以最大化保障自身利益，而檢察機關又應當秉承怎樣的具體標準去審核其是否達到啟動合規整改的條件，還需進一步細化。 綜上所言，第三方監管指導意見的落地是構建具有中國特色合規制度的重要拼圖，但如何具體實施還有待進一步摸索。企業合規不起訴試點改革是檢察機關在履行法律監督職能的同時，積極參與社會綜合治理的生動案例，相信在各方面的合力下，強化合規將成為我國企業發展的新趨勢，而我們的企業則急需樹立責任意識，將股東價值最大化的“股東責任”提升為在全球范圍內做到法規、規制和規范的“全球責任”。在構建合規管理體系的過程中，企業應當特別注重建立組織體系、制度體系、運行機制和文化建設這四大支柱，按照“調查研究，識別合規風險——風險導向，健全合規制度——管理協調，強化合規職責——保障運行，完善合規機制——效果評審，推進持續合規——持之以恒，形成合規文化”的六個步驟，以最終形成完善的合規管理體系和植根于企業員工的合規文化。
