我國碳中和、碳資產(chǎn)立法現(xiàn)狀及未來展望
作者：趙海清 2021-09-08一、引言
隨著全球經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人類的生存環(huán)境逐漸受到考驗，如何應(yīng)對環(huán)境問題成為了全人類共同面對的課題。為應(yīng)對氣候變化，推動全球范圍內(nèi)綠色低碳轉(zhuǎn)型，碳中和的概念應(yīng)運而生。“碳中和”的概念最早于1997年由歐洲環(huán)保人士提出，逐步成為受到各國政府重視的實際綠化行動。隨著全球環(huán)境氣候問題的日趨嚴峻，“碳中和”逐漸走入了大眾視野，當(dāng)下普遍意義上來說碳中和是指通過植樹造林、節(jié)能減排等形式，抵消自身產(chǎn)生的二氧化碳排放，使碳凈排放量降為零。 碳中和的提出，使得碳的資產(chǎn)價值逐漸開始顯現(xiàn)。在應(yīng)對在環(huán)境合理容量的前提下，人為規(guī)定包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體的排放行為要受到限制，由此導(dǎo)致碳的排放權(quán)和減排量額度（信用）開始稀缺，并成為一種有價產(chǎn)品，被稱為碳資產(chǎn)，由于碳資產(chǎn)在世界各國的分布不同，因此具有了流動的可能，碳交易市場也應(yīng)運而生。 就我國而言，2020年9月22日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會上的講話中提到，“這場全球大流行的新冠肺炎疫情啟示我們，人類需要一場自我革命，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)生態(tài)文明和美麗地球。”并且同時宣布，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和（以下簡稱“雙碳目標(biāo)”）。”為此，我國接連出臺了一系列相關(guān)規(guī)定，并且積極建設(shè)和發(fā)展碳交易市場，2021年3月的“兩會”期間，“碳中和”亦成為了核心議題。 本文將結(jié)合低碳環(huán)保的精神，梳理我國碳中和、碳資產(chǎn)相關(guān)立法現(xiàn)狀并且對其未來的發(fā)展作出展望。 二、 碳中和、碳資產(chǎn)的法律淵源 （一） 《聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)》（以下簡稱“《公約》”） 為應(yīng)對氣候變化，聯(lián)合國大會于1992年5月通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change），由150多個國家以及歐洲經(jīng)濟共同體共同簽署。我國于1992年11月7日經(jīng)全國人大批準《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，并于1993年1月5日將批準書交存聯(lián)合國秘書長處正式成為《公約》締約國之一。 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》自1994年3月21日生效同時對我國生效。《公約》的核心內(nèi)容包含： 1.確立應(yīng)對氣候變化的最終目標(biāo)。《公約》第二條規(guī)定：“本公約以及締約方會議可能通過的任何法律文書的最終目標(biāo)是：將大氣溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠可持續(xù)進行的時間范圍內(nèi)實現(xiàn)”。 2.確立國際合作應(yīng)對氣候變化的基本原則，即：“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)達國家作為溫室氣體的排放大戶，采取具體措施限制溫室氣體的排放，并向發(fā)展中國家提供資金以支付他們履行公約義務(wù)所需的費用。而發(fā)展中國家只承擔(dān)提供溫室氣體源與溫室氣體匯的國家清單的義務(wù)，制訂并執(zhí)行含有關(guān)于溫室氣體源與匯方面措施的方案，不承擔(dān)有法律約束力的限控義務(wù)。 3.明確發(fā)達國家應(yīng)承擔(dān)率先減排和向發(fā)展中國家提供資金技術(shù)支持的義務(wù)。《公約》附件一國家締約方（發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家）應(yīng)率先減排。附件二國家（發(fā)達國家）應(yīng)向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)，幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。 （二） 《京都議定書(IPCC)》 1997年12月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方（超過190個國家8000名以上的代表）于日本京都通過《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)(“《京都議定書》”)，約定將六種溫室氣體的排放總量至少削減5%（較1990年相比）。中國于1998年5月簽署并于2002年8月核準了《京都議定書》。 2005年2月《京都議定書》生效，《京都議定書》建立了旨在減排的三個合作機制，為全球范圍內(nèi)的碳交易安排提供了基礎(chǔ)依據(jù)： 1.清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism） 也即俗稱的CDM機制，來源于《京都議定書》第十二條，旨在促進發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的合作。發(fā)達國家可以通過在發(fā)展中國家投資溫室氣體減排項目，從而獲得該項目產(chǎn)生的核證減排量（CERs, Certified Emissions Reductions）并將其用于抵消本國超出額度的二氧化碳排放量。由于發(fā)展中國家的減排成本遠低于發(fā)達國家，所以清潔發(fā)展機制一方面能為發(fā)達國家大大節(jié)省減排費用，另一方面也有利于發(fā)展中國家獲得減少溫室氣體排放所必需的資金和技術(shù)，形成一種合作雙贏的機制。 2.聯(lián)合履行機制（Joint Implementation） 該機制來源于《京都議定書》第六條，區(qū)別于清潔發(fā)展機制，聯(lián)合履行機制旨在推動發(fā)達國家之間的合作。即發(fā)達國家可以通過在其他發(fā)達國家投資溫室氣體減排項目，從而獲得該項目產(chǎn)生的減排單位 (ERUs, Emission Reduction Units)，以抵消本國超出額度的二氧化碳排放量。與CERs不同的是，ERUs并不會形成額外的二氧化碳排放權(quán)增量。由于聯(lián)合履行機制屬于發(fā)達國家之間的合作，因此當(dāng)一方投資項目并獲得ERUs時，被投資方的碳排放額度將相應(yīng)減少。 3.國際排放貿(mào)易機制（Emission Trading System） 該機制來源于《京都議定書》第十七條，允許發(fā)達國家之間進行碳排放額度的交易，即一個發(fā)達國家可以將其超額完成減排義務(wù)的指標(biāo)以貿(mào)易方式轉(zhuǎn)讓給其他未能完成減排義務(wù)的發(fā)達國家。 （三） 《巴黎協(xié)定（The Paris Agreement）》 2015年12月，為了對2020年后全球應(yīng)對氣候變化的行動作出的統(tǒng)一安排，由全世界178個締約方在巴黎氣候變化大會上達成《巴黎協(xié)定》。《巴黎協(xié)定》是繼《聯(lián)合國氣候變化公約》、《京都議定書》之后，人類歷史上第三個應(yīng)對氣候變化的里程碑式的國際法律文件。《巴黎協(xié)定》一方面明確了全球努力的長期目標(biāo)，即把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2攝氏度之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5攝氏度之內(nèi)；另一方面推動各方以“自主貢獻”的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動，并促進發(fā)達國家繼續(xù)帶頭減排的同時加強其對發(fā)展中國家的支持，以最終實現(xiàn)所有締約方共同履行減排貢獻的目標(biāo)。中國于2016年4月22日簽署了《巴黎協(xié)定》，同年9月3日，全國人大常委會批準中國加入《巴黎協(xié)定》，成為完成了批準協(xié)定的締約方之一。 三、 我國碳中和、碳資產(chǎn)立法的歷史沿革及其現(xiàn)狀 低碳領(lǐng)域一直都是我國立法中不可忽視的一環(huán)，自從加入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》時起，我國低碳領(lǐng)域的立法一直在不斷改進和完善。下文將相關(guān)立法情況的歷史沿革和現(xiàn)狀分階段進行梳理，并且對相關(guān)地方性法規(guī)進行匯總。 （一）立法的三個階段 第一階段：起步（1997年－2009年） 時間 文件 發(fā)布機關(guān) 主要內(nèi)容 1997年 《節(jié)約能源法》[1] 全國人民代表大會常務(wù)委員會 正式明確：“節(jié)能是國家發(fā)展經(jīng)濟的一項長遠戰(zhàn)略方針。”并且按照第七條規(guī)定的確立了“加強節(jié)能工作，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)，推進節(jié)能技術(shù)進步，降低單位產(chǎn)值能耗和單位產(chǎn)品能耗，改善能源的開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、輸送和供應(yīng)”基礎(chǔ)工作方向。 2004年 《清潔能源發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》[2] 國家發(fā)改委、科學(xué)技術(shù)部、外交部 根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定以及締約方會議的有關(guān)決定制定。加強了中國政府對清潔發(fā)展機制項目活動的有效管理，進一步維護了中國的權(quán)益，保證清潔發(fā)展機制項目的有序進行。 2005年 《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004-2020）》 國務(wù)院 首次系統(tǒng)完整地闡明了我國當(dāng)時的能源利用狀況、節(jié)能工作面臨的形勢和任務(wù)，并明確了節(jié)能工作的重點領(lǐng)域和重點工程。綱要還明確提出“推行以市場機制為基礎(chǔ)的節(jié)能新機制”，為未來發(fā)展碳交易市場預(yù)留了基礎(chǔ)的空間。 2007年 《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》 國務(wù)院 中國應(yīng)對氣候變化的指導(dǎo)思想、原則與目標(biāo)，以及中國應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策和措施提出整體性意見，該文件也是世界范圍內(nèi)第一份由發(fā)展中國家提出的應(yīng)對氣候變化的國家級方案。 2008年 《關(guān)于辦理二氧化碳減排量交易有關(guān)外匯業(yè)務(wù)的批復(fù)》（匯批復(fù)〔2008〕27號） 國家外匯管理局 規(guī)范了二氧化碳減排量等環(huán)境權(quán)益跨境交易所涉收付款業(yè)務(wù)，促進了莫伊投資便利化。 第二階段：試點（2010年－2014年） 自2010年起，我國正式啟動了有關(guān)碳交易市場建設(shè)的相關(guān)工作。 時間 文件 發(fā)布機關(guān) 主要內(nèi)容 2010年 《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性格新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國發(fā)〔2010〕32號） 國務(wù)院 正式提出將“建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”作為我國深化重點領(lǐng)域改革的任務(wù)之一。 2011年3月14日 《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》 全國人民代表大會 兩項文件的發(fā)布，再次提及了“逐步建立碳排放交易市場，推進低碳試點示范”、“開展碳排放交易試點，建立自愿減排機制，推進碳排放權(quán)交易市場建設(shè)”的工作目標(biāo)。 2011年8月31日 《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》 國務(wù)院 2011年 《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》（發(fā)改辦氣候[2011]2601號） 發(fā)改委 正式明確北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市七地作為試點地區(qū)開展碳排放權(quán)交易試點。 2011年12月1日 《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》 國務(wù)院 將“建立自愿減排交易機制”、“開展碳排放權(quán)交易試點”、“加強碳排放交易支撐體系建設(shè)”正式明確為探索建立碳排放交易市場的三項重點工作。 2012年6月13日 《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》 發(fā)改委 明確了有關(guān)資源減排項目以及減排量的相關(guān)管理機制。 第三階段：推廣探索（2014年－2020年） 時間 文件 發(fā)布機關(guān) 主要內(nèi)容 2014年（已失效） 《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》 發(fā)改委 從“配額管理”、“排放交易”、“核查與配額清繳”、“監(jiān)督管理”等多個維度為全國范圍的碳交易市場設(shè)定了基礎(chǔ)的框架和機制。 2015年9月15日 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 中共中央、國務(wù)院 再次明確提出了“深化碳排放權(quán)交易試點，逐步建立全國碳排放權(quán)交易市場”的工作要求。 2015年9月19日 《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》 中國正式向國際社會表達了“計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，并將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)”的國內(nèi)碳排放市場建設(shè)計劃。 2016年 關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知（發(fā)改辦氣候[2016]57號） 發(fā)改委 明確我國第一階段的全國碳排放權(quán)市場將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業(yè)，并要求各方做好組織保障、資金保障以及技術(shù)保障，確保全國碳排放權(quán)交易于2017年順利啟動。 2016年10月27日 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》 國務(wù)院 再次重申和強調(diào)了這一時間安排，明確提出“推動區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系向全國碳排放權(quán)交易市場順利過渡，建立碳排放配額市場調(diào)節(jié)和抵消機制，建立嚴格的市場風(fēng)險預(yù)警與防控機制，逐步健全交易規(guī)則，增加交易品種，探索多元化交易模式，完善企業(yè)上線交易條件，2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場。到2020年力爭建成制度完善”。 2017年12月18日 《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》 發(fā)改委 進一步細化了全國碳排放權(quán)交易市場的后續(xù)建設(shè)思路。根據(jù)該方案，國家將秉持“先易后難、循序漸進”的思路推進全國碳排放權(quán)市場的建設(shè)，在發(fā)電行業(yè)率先啟動全國碳排放交易體系，逐步擴大參與碳市場的行業(yè)范圍。與此同時，方案還為全國碳排放權(quán)市場設(shè)定了包括“基礎(chǔ)建設(shè)期”（1年左右）、“模擬運行期”（1年左右）、“深化完善期”在內(nèi)的三階段工作目標(biāo)，一定程度上放緩了我國全國碳排放權(quán)市場建設(shè)的進度和步伐。 2018年2月28日 中共中央 明確提出“改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制”的要求，并要求“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。 2018年3月17日 全國人民代表大會 明確設(shè)立生態(tài)環(huán)境部，并將原由發(fā)改委承擔(dān)的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)統(tǒng)一歸口至生態(tài)環(huán)境部負責(zé)。 2019年12月16日 《碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理暫行規(guī)定》 財政部 明確對“政府免費分配”及“購入”等取得碳排放權(quán)的不同方式設(shè)定了對應(yīng)的會計處理規(guī)則，為開展規(guī)范高效的碳排放權(quán)交易活動提供了進一步的會計支撐。 第四個階段：推廣加速期（2020年－至今） 隨著習(xí)總書記于2020年9月提出“30/60”的雙碳目標(biāo)。我國的碳交易市場建設(shè)正式進入了“推廣加速期”。 時間 文件 發(fā)布機關(guān) 主要內(nèi)容 2020年12月31日 《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》 生態(tài)環(huán)境部 于2021年2月1日起正式施行。取代了發(fā)改委于2014年頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，重塑了我國碳排放權(quán)市場的基礎(chǔ)框架。 2021年1月11日 《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》 生態(tài)環(huán)境部 主要是加快推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)職能協(xié)同、工作協(xié)同和機制協(xié)同，加強源頭治理、系統(tǒng)治理、整體治理，以更大力度推進應(yīng)對氣候變化工作，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，為實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)與碳中和愿景提供支撐保障，助力美麗中國建設(shè)。 2021年2月2日 《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)貨站經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》 國務(wù)院 提出了簡歷健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。明確了到2025年我國生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)的目標(biāo)。并從六個方面部署了重點工作任務(wù)。 2021年3月30日 《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》 生態(tài)環(huán)境部 該條例普遍被行業(yè)理解為我國碳交易領(lǐng)域監(jiān)管的核心上位法規(guī)，待文件正式出臺后，我國碳交易法規(guī)體系的位階將得以進一步提升和完善。 2021年5月14日 《碳排放權(quán)等級管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》 生態(tài)環(huán)境部 確立了我國碳交易領(lǐng)域“1+3”的核心監(jiān)管文件框架。 2021年7月16日，全國碳交易市場正式開始運行。 （二）其他地方性法規(guī) 地區(qū) 時間 法規(guī)名稱 上海 2013年11月18日 《上海市碳排放管理試行辦法》 2021年 《上海市綜合交通發(fā)展“十四五”規(guī)劃》 天津 2013年12月20日 《天津市碳排放交易管理暫行辦法》 廣東 2014年1月15日 《廣東省碳排放管理試行辦法》 2021年 《廣州市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定（草案修改建議稿）》 深圳 2014年3月19日 《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》 湖北 2014年4月4日 《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》 重慶 2014年4月26日 《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》 北京 2014年5月28日 《北京市碳排放權(quán)能交易管理辦法（試行）》 2021年 《北京市關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境智力體系的實施方案》 浙江 2021年 《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實施方案（2021-2025年）》 三、世界范圍內(nèi)關(guān)于碳中和、碳資產(chǎn)的政策和立法 （一）歐洲 歐盟及歐洲主要國家碳中和、碳資產(chǎn)立法相對來說比較完善，歐洲發(fā)達國家大多都積極采取行動為達成碳中和目標(biāo)，提出了具體的減排目標(biāo)，也出臺了相對系統(tǒng)化的政策和法律體系。 1.歐盟 2008年1月至12月，為實現(xiàn)2020年氣候和能源目標(biāo)，歐盟委員會通過“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”法案，內(nèi)容包括歐盟排放權(quán)交易機制修正案、歐盟成員國配套措施任務(wù)分配的決定、碳捕獲和儲存的法律框架、可再生能源指令、汽車二氧化碳排放法規(guī)和燃料質(zhì)量指令，由此形成了歐盟的低碳經(jīng)濟政策框架。該計劃是最早具有法律約束力的歐盟碳減排計劃，被認為是全球通過氣候和能源一體化政策實現(xiàn)減緩氣候變化目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。 2020年1月15日，歐盟委員會通過《歐洲綠色協(xié)議》，提出歐盟到2050年實現(xiàn)碳中和的碳減排目標(biāo)，也為后來《歐洲氣候法》的出臺和將碳中和目標(biāo)寫進法律做好鋪墊。 當(dāng)前歐盟已經(jīng)將碳中和目標(biāo)寫入法律。2020年3月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲氣候法》，以立法的形式確保達成到2050年實現(xiàn)氣候中性的歐洲愿景，從法律層面為歐洲所有政策設(shè)定了目標(biāo)和方向，并建立法律框架以幫助各國實現(xiàn)2050年碳中和的目標(biāo)，此目標(biāo)具有法律約束力，所有歐盟機構(gòu)和成員國將集體承諾在歐盟和國家層面采取必要措施以實現(xiàn)此目標(biāo)。 2.歐洲其他主要國家 德國、法國、瑞典、英國等歐洲主要國家已經(jīng)通過立法的方式對碳中和、碳資產(chǎn)進行了規(guī)制。 2.1英國 2008年英國國會通過了旨在減排溫室氣體的《氣候變化法案》，提出設(shè)立個人排放信用電子賬戶以及排放信用額度，該法案使英國成為全球首個為溫室氣體減排設(shè)計出具有法律約束力措施體系的國家。 2.2德國 德國的碳中和法律體系極具系統(tǒng)性。早在21世紀初，德國政府便出臺了一系列國家長期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動計劃，如2008年《德國適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》、2011年《適應(yīng)行動計劃》及《氣候保護規(guī)劃2050》等。在此基礎(chǔ)上，德國政府又通過了一系列法律法規(guī)，如《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源優(yōu)先法》《可再生能源法》《國家氫能戰(zhàn)略》等，其中2019年11月15日通過的《氣候保護法》首次以法律形式確定德國中長期溫室氣體減排目標(biāo)，包括到2030年時應(yīng)實現(xiàn)溫室氣體排放總量較1990年至少減少55%。德國政府于2019年9月20日通過《氣候行動計劃2030》，計劃對每個產(chǎn)業(yè)部門的具體行動措施進行明確規(guī)定。 2.3法國 法國政府也為碳中和目標(biāo)作出了持續(xù)性的努力。2015年8月，法國政府通過《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法》，構(gòu)建了法國國內(nèi)綠色增長與能源轉(zhuǎn)型的時間表。此外，法國政府還于2015年提出《國家低碳戰(zhàn)略》，碳預(yù)算制度由此建立。2018至2019年間，法國政府對該戰(zhàn)略進行修訂，調(diào)整了2050年溫室氣體排放減量目標(biāo)，并將其改為碳中和目標(biāo)。 2020年4月21日法國政府最終以法令形式正式通過《國家低碳戰(zhàn)略》。近幾年，法國政府陸續(xù)出臺、實施了《多年能源規(guī)劃》和《法國國家空氣污染物減排規(guī)劃綱要》。 2.4瑞典 2018年初生效的瑞典氣候新法也為溫室氣體減排制定了長期目標(biāo)，旨在2045年前實現(xiàn)溫室氣體零排放，在2030年前實現(xiàn)交通運輸部門減排70%的目標(biāo)，并從法律層面規(guī)定每屆政府的義務(wù)，即必須著眼于瑞典氣候變化總體目標(biāo)來制定相關(guān)政策。 （二）美國 長期以來，美國在碳中和目標(biāo)上反復(fù)無常，其態(tài)度時常處于不甚明朗的狀態(tài)，但最近美國新政府正在轉(zhuǎn)變做法，繼先后退出《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》之后，2021年2月拜登就任總統(tǒng)后美國重新加入《巴黎協(xié)定》，加入碳減排行列，并且積極參與落實《巴黎協(xié)定》，承諾2050年實現(xiàn)碳中和。在各州層面，美國目前已有6個州通過立法設(shè)定了到2045年或2050年實現(xiàn)100%清潔能源的目標(biāo)，從美國當(dāng)下的態(tài)度判斷，美國對于碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)持積極的態(tài)度。 四、未來展望 （一）立法趨勢 為實現(xiàn)2030年前達到峰值（碳達峰），努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。碳交易市場作為實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的主要途徑之一，其建設(shè)和發(fā)展已進入實質(zhì)性階段，相關(guān)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)被納入法治化的軌道，以法律強制力保障其穩(wěn)定運行。碳交易市場的發(fā)展也是我國未來低碳領(lǐng)域立法關(guān)注的重點。 （二）國際立法經(jīng)驗 1.宏觀層面的政策性規(guī)定 立法是實現(xiàn)碳達峰和碳中和的基石。如瑞典和丹麥均通過立法確立碳中和目標(biāo)，引領(lǐng)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。為破解氣候變化領(lǐng)域立法困局，我國需制定應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律法規(guī)，明確中央與地方應(yīng)共同應(yīng)對氣候變化，同時全面提升國家應(yīng)對氣候變化治理體系和治理能力，為如期實現(xiàn)雙碳目標(biāo)提供制度和政策性保障。 2.針對性立法 如上文所述，碳中和、碳資產(chǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)既涉及一般法律問題，又涉及該領(lǐng)域個性化的法律問題，需要有針對性的立法對其進行規(guī)制。針對北歐國家碳排放歷史數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家存在明顯的曲折變化，這可能與其國內(nèi)氣候變化專門的法律約束不足有一定關(guān)聯(lián)。目前的國際社會中，已經(jīng)有很多國家和地區(qū)采用針對性立法的方式應(yīng)對碳中和的目標(biāo)，如英國、日本、歐盟、韓國、美國通過了應(yīng)對氣候變化、建設(shè)碳交易機會的專項法律，但其實施力度和效果仍有待進一步觀察。因此，針對性立法的趨勢是必然的，但其具體策略以及實施的效果仍然處于不斷探索的階段。 （三）立法建議 1.制定上位法 為了實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)制定具有統(tǒng)領(lǐng)性和更高效的法律，來全面規(guī)范應(yīng)對氣候變化工作，確保碳中和、碳資產(chǎn)有法可依。 在國家應(yīng)對氣候變化的過程中，無論是“碳達峰、碳中和”目標(biāo)的訂立，還是采取具體措施，進行規(guī)劃、運行、考核、獎懲，都是基于特定的國內(nèi)外形勢，由國家法律規(guī)制的結(jié)果。為了實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，碳市場的建立、運行和發(fā)展等都高度依賴健全的法律制度。目前我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域尚無一部統(tǒng)領(lǐng)全局的上位法。 碳資產(chǎn)的法律屬性目前還不明確、碳資產(chǎn)價值評估體系薄弱。建議明確規(guī)定碳資產(chǎn)（包含碳排放權(quán)、CCER（中國核證減排量））作為《民法典》第五章民事權(quán)利第126條所包含的民事權(quán)利和利益，甚至明確作為標(biāo)準化的證券類資產(chǎn)，從而為碳排放權(quán)質(zhì)押、碳租賃、碳衍生品的設(shè)計提供法律依據(jù)；另一方面豐富碳資產(chǎn)類別，吸引更多主體積極參與碳交易。 2.建立配套法律制度 碳中和是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在具體執(zhí)行層面應(yīng)建立配套法律制度。首先，應(yīng)明確如碳排放配額、碳排放權(quán)等相關(guān)概念的法律屬性，為碳資產(chǎn)的管理和碳金融產(chǎn)品的開發(fā)提供法律依據(jù)。其次，應(yīng)通過立法增加碳交易市場產(chǎn)品種類；豐富交易產(chǎn)品是充分發(fā)揮市場功能的有效路徑。再次，應(yīng)建立碳交易市場實施細則。碳交易市場涉及主體眾多，通過明確各方的權(quán)利和義務(wù)，確保違法違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任。最后，碳交易市場的穩(wěn)定發(fā)展，需要以全方位的配套立法確保碳市場的長期存續(xù)，從而確保碳中和行動在法律規(guī)定的框架內(nèi)運行，給市場和投資者一個相對長期穩(wěn)定的政策信號和行動預(yù)期。 3.健全綠色金融法律法規(guī) 借鑒歐盟氣候法、英國氣候變化法案等，制定出臺我國的應(yīng)對氣候變化法律法規(guī)，明確規(guī)定碳中和目標(biāo)下的能源政策、產(chǎn)業(yè)政策和金融政策，將相關(guān)領(lǐng)域各方主體的權(quán)責(zé)利以法律文件的形式予以明確規(guī)定，并把支持綠色低碳發(fā)展納入法定要求，明確金融機構(gòu)在投融資項目中承擔(dān)的環(huán)境風(fēng)險和責(zé)任。 4.加強國際合作 應(yīng)對氣候變化的國際合作由來已久，通過《京都議定書》規(guī)定的清潔發(fā)展機制（CDM），發(fā)達國家將資金投入到發(fā)展中國家進行減排，產(chǎn)生的碳減排量用于發(fā)達國家自身的履約，從而實現(xiàn)減少碳排放的效果。目前已經(jīng)有一百二十多個國家提出碳中和目標(biāo)，中國作為全球最大的碳排放國和煤炭消耗國，其加入必將為全球應(yīng)對氣候變化的國際行動提供強大的助推力。 我國與世界各國的合作交流有待持續(xù)深化。隨著我國污染治理、生態(tài)保護等方面取得重大進展，未來應(yīng)更加重視應(yīng)對氣候變化的國際合作，在氣候治理、氣候融資領(lǐng)域發(fā)揮國際影響力。歐盟在環(huán)保和低碳方面標(biāo)準較為完善，在《可持續(xù)金融分類方案》中制定了詳細的碳減排指標(biāo)等，因此，為建設(shè)我國的綠色金融法律體系，借鑒國際先進經(jīng)驗，加強中外交流合作具有重要意義。 5.加強個人碳排放行為的法律規(guī)制 個人碳排放雖然在我國碳排放總量中所占比重不大，但鑒于耗散結(jié)構(gòu)的作用和間接排放的影響，個人減排對我國減排目標(biāo)的最終實現(xiàn)具有重要意義，也應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)制。 6.完善上市公司碳排放信息披露合規(guī)制度 未來，隨著上市公司環(huán)境信息強制披露制度的實施，將碳排放信息納入強制披露范圍已被提上日程。屆時，碳排放信息披露將成為上市公司信息披露合規(guī)的重要內(nèi)容。上市公司碳信息披露不僅關(guān)系到上市公司是否依法履行碳減排義務(wù)，而且關(guān)系到上市公司的經(jīng)營和投資策略、是否符合其承諾的減排目標(biāo)，因此，上市公司積極開展碳信息披露無疑會成為未來的趨勢。 7.碳資產(chǎn)交易領(lǐng)域針對性立法 碳市場相關(guān)業(yè)務(wù)包括碳配額交易，CCER（中國核證減排量）開發(fā)，碳資產(chǎn)托管，碳資產(chǎn)抵質(zhì)押、回購等等，同時碳排放權(quán)交易又衍生出碳基金、碳信托等專業(yè)化程度較高的碳金融業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)既有一般法律問題的共性，又有碳資產(chǎn)管理的個性，需要有針對性的立法對其進行規(guī)制，方可保障碳資產(chǎn)交易市場的穩(wěn)定有效運行。 綜上，我國碳中和碳資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)從制定上位法、建立配套的法律制度、健全綠色金融法律法規(guī)、加強個人碳排放行為的規(guī)制、加強國際合作、完善上市公司碳排放信息披露合規(guī)制度等方面進行完善，并且逐步形成以碳中和為目標(biāo)的相對完善的低碳法律體系，具體來說我國須從行政法、民法、社會法三個角度建立健全碳中和法律體系： 在行政法角度，應(yīng)從立法理念、行政法主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)管以及行政法律制度等角度入手，完善碳排放行政規(guī)制體系； 在民法角度，在《民法典》內(nèi)部綠色規(guī)則體系進一步明確的基礎(chǔ)上，加強《民法典》與環(huán)境法等外部法律規(guī)則的銜接； 在社會法角度，加強氣候變化社會救濟、低碳宣傳教育、促進低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型等方面的立法。 五、結(jié)語 雙碳目標(biāo)的設(shè)定，不僅是我國踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的具體措施，更是建設(shè)人類命運共同體的迫切需要。全球有包括德國、挪威、俄羅斯等在內(nèi)的19個歐洲國家在1990年之前已經(jīng)實現(xiàn)達峰，美國也于2007年已實現(xiàn)達峰，這些國家將按計劃逐步實現(xiàn)碳中和。從客觀角度來看，歐美等發(fā)達國家從碳達峰到碳中和的時間相比于中國要長得多，但加入國際條約就意味著需要接受條約的約束，履行國際法下的義務(wù)，這也就意味著中國從實現(xiàn)碳達峰到碳中和需要比發(fā)達國家付出更多的努力。因此，用法律強制力推動和保障雙碳目標(biāo)的如期實現(xiàn)的必要性便也不言自明了。 我們相信，隨著2021年7月16日全國碳排放權(quán)交易市場的上線運行，碳金融支持性政策配套措施將日益完善，尤其是在法律層面明確碳排放權(quán)的性質(zhì)及交易方式后，碳金融市場交易業(yè)務(wù)領(lǐng)域無法可依的問題必將逐步得到解決。我國碳交易市場勢必將進一步完善，雙碳目標(biāo)也必將如期實現(xiàn)。
