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2018年5月16日，國務院國資委、財政部、證監會聯合發布第36號令《上市公司國有股權監督管理辦法》，強化規范上市公司國有股權變動行為。該《辦法》將自2018年7月1日起施行，其與2016年出臺的32號令《企業國有資產交易監督管理辦法》共同構成了覆蓋上市公司國有股權和非上市公司國有股權的企業國有資產交易監督管理制度體系。本文將對36號令所涉及的核心要點進行解讀，具體如下：

一、 36號令為上市公司國有股權管理提供了統一制度

在36號令出臺前，對于上市公司國有股權的轉讓、受讓、國有股東與上市公司進行資產重組等相關規定分散在多個部門規章、規范性文件中，頒布機關包括國務院國資委、證監會等，這些規定主要包括：

《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》（國務院國資委、證監會令[2007]第19號，36號令施行后將廢止）

《上市公司國有股東標識管理暫行規定》（國資發產權[2007]108號）

《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規定》（國資發產權[2007]109號）

《關于規范國有股東與上市公司進行資產重組有關事項的通知》（國資發產權[2009]124號）

《關于規范上市公司國有股東發行可交換公司債券及國有控股上市公司發行證券有關事項的通知》（國資發產權[2009]125號）

《商務部、國資委辦公廳關于上市公司國有股向外國投資者及外商投資企業轉讓申報程序有關問題的通知》（商資字[2004]1號）

此次36號令不僅將原分散在各部門規章、規范性文件中的有關上市公司國有股東減持、國有股東與上市公司進行資產重組、國有控股上市公司發行證券等事項相關規定進行整合集中，并對上市公司國有股權變動行為類型進行補充完善，修訂形成了統一的部門規章；另一方面，此次部門規章的發布單位由此前發布2007年《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的國務院國資委和證監會兩部門調整為國務院國資委、財政部和證監會三部門，統一了不同管理體系下的上市公司國有股權的監管規則，提高了制度的系統性、集中性和權威性，便于管理部門、國有企業以及相關市場主體依照執行。

二、 36號令為國資監管要求，上市公司仍應遵守證券監管規則

盡管36號令由國務院國資委、證監會、財政部聯合發布，但其內容著眼于規范上市公司國有股權變動過程中的國資監管要求，并未突破現有證券監管規則，不涉及證券監管規則的改變。

證監會對上市公司股權變動的監管要求，包括重大資產重組、減持、增持、信息披露等方面的規定，繼續適用，上市公司仍應當嚴格遵守證監會各項相關規定。此外，如上市公司股權變動涉及的受讓方為境外投資者的，仍應當符合外商投資產業指導目錄或負面清單管理的要求，以及外商投資安全審查的規定。

三、 以部門規章形式明確了上市公司“國有股東”的范圍

上市公司“國有股東”之定義，初見于2017年6月30日出臺的兩份文件，即《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》及《上市公司國有股東標識管理暫行規定》，在上述規定中，上市公司“國有股東”均定義為持有上市公司股份的國有及國有控股企業、有關機構、部門、事業單位等。

2008年3月4日，國務院國資委關于施行《上市公司國有股東標識管理暫行規定》有關問題的函（國資廳產權[2008]80號）中明確，對于政府機構、部門、事業單位、國有獨資企業或出資人全部為國有獨資企業的有限責任公司或股份有限公司等四大類別的企業，均應標注國有股東標識。

但上述通知僅為國務院國資委產權管理局函件，且通知中亦表明上述范圍僅適用于標注上市公司國有股東標識事項。另一方面，由于32號令出臺后，對于國有及國有控股企業有了明確的定義，因此，此次36號令結合相關規定，將 “國有股東”之范圍，明確為以下三類：

（一）政府部門、機構、事業單位、境內國有獨資或全資企業；

（二）第一款中所述單位或企業獨家持股比例超過50%，或合計持股比例超過50%，且其中之一為第一大股東的境內企業；

（三）第二款中所述企業直接或間接持股的各級境內獨資或全資企業。

此外，36號令還明確，對于不符合上述國有股東標準，但政府部門、機構、事業單位和國有獨資或全資企業通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配其行為的境內外企業，所持上市公司股權變動行為參照36號令管理。政府部門、機構、事業單位及其所屬企業持有的上市公司國有股權變動行為，按照現行監管體制，比照36號令管理。

綜上，36號令規定的作為國有股東的企業，均需為“境內”身份，且自身的國有股權比例較之32號令規定的國有及國有控股企業也更為嚴格。對于“實際控制”的境內外企業所持上市公司股權變動亦需參照執行。

四、 首次明確國有出資的有限合伙企業不作國有股東認定

36號令未出臺前，實踐中判定國有出資的有限合伙企業是否為國有股東一直存在廣泛爭議。36號令出臺后，首次明確提出國有出資的有限合伙企業不作國有股東認定，但對其所持上市公司股份如何監督管理，有待相關規則另行落實。

五、 明確上市公司國有資產分級監管體系

36號令的出臺，意味著國有資產分級監管的嚴格界定。此前，上市公司國有股權管理事項基本按照國有資產分級監管原則，由國務院國有資產監督管理機構和地方國有資產監督管理機構分別進行審核，僅涉及國有股東轉讓上市公司股份事項由國務院國有資產監督管理機構統一負責審核。

此次通過36號令，明確了上市公司國有資產的分級監管體系，將地方上市公司國有股權管理事項，全部交由地方國有資產監督管理機構負責，此外，還將部分事項直接下放至國家出資企業自主決定。關于監管權限的劃分，詳見附件表1，我們認為有以下亮點值得關注：

1、上市公司減持

根據36號令的規定，通過證券交易系統轉讓上市公司股份以減持的，以下情形需由國資監管機構審批：①國有控股股東轉讓上市公司股份可能導致持股比例低于合理持股比例的；②總股本不超過10億股的上市公司，國有控股股東擬于一個會計年度內累計凈轉讓達到總股本5%及以上的；③總股本超過10億股的上市公司，國有控股股東擬于一個會計年度內累計凈轉讓數量達到5000萬股及以上的。④國有參股股東擬于一個會計年度內累計凈轉讓達到上市公司總股本5%及以上的。

上述規定意味著，上市公司國有股東如果在一個會計年度內通過證券交易系統轉讓所持上市公司股份5%以內或者5000萬股以下的，無需報國資委審批，企業可自主決策。上市公司國有參股股東如果在一個會計年度內通過證券交易系統轉讓所持有的上市公司股份5%以內的，同樣不需要報批。

而“合理持股比例”的概念，亦是36號令首次提出，但并未明確多少為合理持股比例，而是要求省級以上國有資產監督管理機構另行制定合理持股比例的具體辦法，放權給國家出資企業研究確定“合理持股比例”，并報國有資產監督管理機構備案。

我們認為，“合理持股比例”這一監管概念的提出，將賦予企業更多的自主權，監管部門不再對于控股比例要求進行一刀切，而是授權國家出資企業可根據所在地區、行業類型、業務領域、股權結構等實際情況研究確定，更加具有靈活性。同時為避免國資流失，亦對比例確定辦法進行適度的備案引導。

對于當前的政策導向亦可窺一斑而知全豹。在國企新一輪“混合所有制”改革中，大多數國有控股的上市公司，都存在國有資本持股比例過高的問題，該問題將直接導致中小股東、財務投資人等更加關注短期收益，而非上市公司的長期發展。而“合理持股比例”政策的提出，一方面可使國有股東持有的上市公司股份保持合理“控股”界限，以保證國有資本對于具有重要戰略意義的企業的控制力，另一方面，有利于推行當前國企“混合所有制”改革，推動企業積極引入民營資本、外資等非公有資本，并最終實現上市公司產權多元化，增強國有資本的流動性、確保資產保值增值。

2、國有股東與上市公司資產重組

36號令所指的國有股東與上市公司資產重組，專指國有股東向上市公司注入、購買或置換資產并涉及國有股東所持上市公司股份發生變化的情形。

根據36號令的相關規定，國有股東與所控股上市公司進行資產重組，不屬于中國證監會規定的重大資產重組范圍的事項由國家出資企業負責管理。該規定意味著，如上市公司系該國有股東所控股，且該等資產重組不屬于中國證監會規定的重大資產重組范圍的事項，將不再需要國資監管機構審批，國家出資企業可自主確定，而其他情形仍由國資監管部門審核批準。

此外36號令還規定，國有股東參股的非上市企業參與非國有控股上市公司的資產重組事項，亦由國家出資企業按照內部決策程序自主決定。

附：36號令監管權限總結表