意大利“黃金權力”監管下中企投資的法律實務解析（錦天城跨境委出海系列）
作者：陸學忠 叢曉鵬 瞿穎影 尹潔 2025-11-05盡管全球經濟一體化進程面臨諸多挑戰，中國企業對外投資的步伐仍在穩步加快，而意大利憑借其獨特的產業優勢，成為了中企歐洲投資版圖中的重要目的地之一。然而，近年來，隨著國際地緣政治博弈的持續深化，中企在海外投資中面臨的風險與政治干預日益增多，意大利對外國投資的監管政策也在持續收緊，其外商直接投資審查制度，即“黃金權力”制度，成為了中企赴意投資路上不容忽視的關鍵阻礙。
自2012年意大利正式引入“黃金權力”概念以來，該制度歷經多次修訂與完善，其適用范圍不斷拓展。特別是在涉及國家安全、能源、交通和通信等核心領域，意大利政府借助“黃金權力”對外國投資交易擁有了廣泛的審查權、干預權乃至否決權。這一制度的存在，不僅增加了中企投資項目的不確定性和復雜性，還對投資決策、交易架構設計以及投后運營管理等各個環節提出了更高的合規要求。
從實踐來看，商務部數據[1]顯示，2023年，意大利政府全年受理727份外資申報，同比增長19.57%，其中30次行使“黃金權力”、2次直接否決，監管趨嚴態勢顯著。此外，我們在協助中企客戶赴意開展投資并購的過程中，也發現有部分根據意大利當地律師的實踐經驗判斷不會觸發“黃金權力”實質審核的小額投資并購項目，仍遭遇嚴苛的投資審批流程。因此，深入探究意大利“黃金權力”制度的內涵、運作機制以及對中企投資的實際影響，并在此基礎上制定切實可行的應對策略，已成為當下中企拓展意大利市場的當務之急。
一、受“黃金權力”約束的交易范圍
2012年，意大利經濟深陷歐債危機的泥沼，國內經濟增長乏力，企業資金短缺，急需引入大量外資以刺激經濟復蘇、推動產業升級。然而，出于對關鍵產業控制權旁落、國家安全隱患以及本土企業競爭力受損等多方面因素的考量，意大利政府在這一特殊背景下頒布了第21/2012號法令（已轉化為第56/2012號法律）。該法令旨在構建一套特殊的監管機制，對涉及國防與安全，以及能源、交通、通信等被視為具有戰略重要性行業的控制權、所有權、使用權等交易或經營事項，實施嚴格管控，由此，“黃金權力”制度正式登上意大利的監管舞臺。在21/2012號法令的基礎上，通過第148/2017號法令（轉化為第172/2017號法律）、第22/2019號法令（已轉化為41/2019號法律）、第105/2019號法令（轉化為第133/2019號法律）、第23/2020號法令等一系列法規的迭代，持續細化與擴展受規制的戰略領域，截至目前，“黃金權力”制度主要覆蓋以下核心領域：
1、國防和國家安全：該行業由21/2012號法令確認為具有戰略性，屬于最早被納入“黃金權力”監管的領域之一，該領域所有企業都屬于監管范疇。
2、能源：包括能源與天然氣供應平臺，與核能、油氣相關的關鍵基礎設施及不動產。
3、通信：在通信領域需要特別關注的是，2019年5月，意大利政府通過第22/2019號法令（已轉化為第41/2019號法律），將5G通信納入戰略性資產范疇，凸顯出對于新興通信技術的關注和重視。
4、關鍵基礎設施：第105/2019號法令（已轉化為第133/2019號法律）明確戰略性資產應覆蓋實體與虛擬關鍵基礎設施（含能源、交通、數據存儲、航空航天等）及配套土地資產。
5、關鍵技術和軍民兩用項目：意大利政府通過第148/2017號法令（轉化為第172/2017號法律），將“黃金權力”的范圍擴大到包含處理數據存儲和處理、人工智能、機器人技術、半導體、軍民兩用技術和太空/核技術的公司等知識密集型技術資產；2020年，意大利政府進一步明確關鍵技術和軍民兩用項目，包括人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、能源存儲、量子和核技術，以及納米技術和生物技術均屬于戰略性資產范圍。
6、衛生健康：2020年，受新冠疫情與國際形勢變化的疊加影響，“黃金權力”制度迎來系統性擴容，并明確衛生部門，包括醫療保健類別和外科醫療器械的生產、進口和批發分銷，以及作為個人防護裝備的生產、進口和批發分銷均屬于應受“黃金權力”監管的戰略性領域。此類范圍擴充與新冠疫情的緊急情況下的戰略重要性密切相關。
除了上述核心戰略性行業領域之外，敏感信息及數據安全（訪問機密信息，包括個人數據或控制該數據信息的能力）、媒體的自由和多元化、食品安全、金融（包括銀行業和保險業）、鋼鐵等均被納入“黃金權力”監管范疇。
值得注意的是，除了戰略性行業領域范圍的擴張，2012年以來，意大利政府還通過一系列法令不斷拓寬審查交易類型的邊界。傳統上，集團內部交易僅需告知，政府無權以“黃金權力”否決或附加條件；但自2023年8月起，凡涉及非歐盟投資者且發生在戰略行業的集團內部交易，亦須納入“黃金權力”審查范圍。
二、 “黃金權力”審核流程
（一）申報
對于非歐盟投資者而言，若其在戰略性行業領域取得控制權，或收購10%的股權或表決權（且投資額超過100萬歐元），即觸發申報義務；在國防與國家安全相關領域，當累計持股比例分別達到3%、5%、10%、15%等關鍵節點時，同樣需要進行申報；涉及5G技術的交易，只要涉及非歐盟投資者，亦須審查。
在投資并購交易中，“黃金權力”需要由交易雙方作為申請人主動向意大利政府通報交易，這一期限通常為交易文件簽署后10日內。因而對于中國投資者而言，可以將“黃金權力”的批準通過作為交割先決條件之一，要求由被投資方/賣方組織推進。在這一階段需要準備的信息及材料通常包括：
1、授權委托書。交易雙方可以共同委托一名意大利律師或者各自委托不同的意大利律師作為受托人代為提交材料并與意大利政府跟進申報流程。
2、交易雙方的基本信息。在初始申報階段，作為非歐盟投資者提供公司注冊信息、營業額、員工人數、股東基本信息、股權結構圖等比較基礎的資料即可。
3、交易標的的基本情況。申請人需要向意大利政府詳細說明交易標的的具體信息，包括所涉資產信息以及所涉業務活動的經營情況等等，并且需要將已簽署的主要交易文件提供給意大利政府供其審核參考。
4、申請人對于交易是否受“黃金權力”約束的初步判斷。意大利律師可以在申報文件中解釋其對于交易不受“黃金權力”制度約束的具體原因，這通常可以從交易所屬行業領域不屬于“黃金權力”監管范圍、意大利有關部門（例如，衛生部等）對于整個交易知悉且從未提出反對意見、交易對于意大利的經濟或基礎設施安全沒有“至關重要”的影響等方面進行展開。
（二）材料補正及審核
在收到申請人提交的有關交易的通報后，意大利政府通常需要在45個工作日內告知決定。意大利政府需要先進行簡單的形式審查，若通報材料不完整，則前述為期45天的政府審批期限可以重新計算。在實質審查階段，若意大利政府認為有必要向申請人索要補充信息，則審批期限可以暫停一次，企業應當在收到補充信息的通知后10個工作日內提供信息。如果是第三方被要求提供詳細說明，則審批期限還可以暫停一次，第三方應當在20個工作日內提供相關信息。在實踐中，具體的審查時限也因交易所涉及的行業而有所不同（例如，5G技術相關申報的審查期限為30個工作日）。
在審核過程中，意大利政府將在遵守比例性和合理性原則的前提下，根據交易標的的戰略重要性、投資方對公司的潛在影響（包括交易的規模），結合投資方的經濟、技術和組織能力以及投資方的國際社會立場（例如，投資方是否認可民主法治原則、是否遵守國際法準則、是否與恐怖組織或相關主體有關聯等）等因素，對于相關交易進行審批。
在協助中國企業客戶完成涉及意大利“黃金權力”制度審批的投資交易實踐中，我們觀察到意大利政府對戰略性領域投資的審查存在三個核心焦點：投資者與中國政府關系的透明度、勞動人事方案的合規性與穩定性、以及交易對意大利本土市場的影響。具體而言：
1、投資者與中國政府關系審查。在初始申報材料中，當地法律顧問并未要求中國投資者全面披露其接受中國政府投資或補貼的細節，但進入補充材料階段后，中國投資者被要求詳盡提供此類信息，用于評估投資者是否受國家政府的控制或重大影響。
2、工會對勞動人事方案的影響。意大利政府高度重視交易的勞資關系維度。審批的核心要求之一是投資者與標的公司管理層必須事先與具有代表性的工會組織達成具有法律約束力的書面協議。該協議需清晰闡述交易后的員工處置方案、就業保障及未來勞工規劃。工會組織在此過程中扮演核心角色，其提出的訴求將成為整個交易文件談判的焦點之一。需要特別關注的是，鑒于意大利存在多個主要的全國性工會聯盟，其訴求和談判立場可能存在顯著差異，因此中國投資者需投入大量資源進行積極、靈活且策略性的溝通，確保獲得主要工會對交易方案及后續經營計劃的支持，這對最終獲得審批通過至關重要。
3、保障意大利本土市場穩定：此維度的審查尤為嚴格。意大利政府非常關注目標企業及標的資產在意大利境內的運營的穩定性，其會全面評估交易是否可能導致關鍵戰略資產的不當轉移或流失。一個重要的審批條件是要求投資者承諾確保核心業務在意大利的工業產能和供應能力在交易完成后不得受損或縮減，且必須保持在特定水平。在實踐中，對意大利市場銷量或產量的潛在負面影響構成實質且重大的審批障礙。
（三）審批結果
意大利政府對相關交易享有決策權，該等特殊權力的形式包括：（1）對交易施加特定條件；（2）否決相關交易；（3）默示許可相關交易。
如果意大利政府在收到通知后45天內未要求提供詳細說明，則表示其默許該交易，交易由此生效。
就施加特定條件這一審批結果而言，這些附加條件通常包括保持特定生產水平、限制專利轉讓等。值得特別注意的是，若投資者未能遵守意大利政府提出的附加條件，則將被處以最高達交易金額2倍的行政罰款，且該等罰款在任何情況下不低于參與交易的主體上個財年營業額總和的百分之一。
三、結果應對
如前所述，在意大利政府出具附加條件的審批結果時，若投資方未能合理履行相應條件，存在被處以高額行政罰款的風險。因此，在投資方明知或評估后預估相關條件可能無法實現的情況下，應當及時采取救濟措施，要求意大利政府修改相關決定。具體包括：
1、與意大利政府直接溝通要求其調整或撤銷附加條件。在上述背景下，投資方應當立即要求被投企業或賣方及時、主動地向意大利政府解釋其提出的附加條件無法完全履行或者不應適用的具體原因。可以通過委托特別顧問（Special Consultant）與政府直接舉行會談，也可以以申請人的名義向政府發出說明函件，以期意大利政府愿意主動調整或者撤銷其施加的交易條件。但值得注意的是，在實踐中，意大利政府主動修改其審批決定的可能性相對較低，且嚴格來說其沒有回應申請人函件或溝通邀約的法律義務。
2、以司法訴訟方式要求意大利政府撤銷附加條件。在收到附條件的審批決定之日起60日內，申請人可以向行政區域法院提起訴訟，要求法院審查意大利政府的決定。這個期限的存在，也要求申請人盡快通過上述第1點所述方案先爭取意大利政府主動調整審批決定，以免錯過提起訴訟的時間。此外，在收到附條件的審批決定之日起120日內，申請人可以向意大利總理提出對審批決定的質疑。
3、要求賣方對于因附條件審批決定可能對買方造成的全部損失進行賠償。在擬定的交割日期前，各方應根據法律法規規定以及當地實踐，就該審批決定積極采取所有可采取的措施，若仍舊無法改變意大利政府的審批決定，則作為買方的中企應當要求賣方就該審批決定可能引發的對中企及其擬收購的資產或標的企業造成的全部損失承擔賠償責任。
四、 結語
意大利“黃金權力”制度作為外資進入其戰略領域的重要監管屏障，其監管范圍的動態擴張與審查標準的精細化，對中資企業赴意投資構成了實質性挑戰。中企需要充分考慮“黃金權力”申報的程序要求，并將其適當體現在交易文件中。此外，從交易前期的申報籌備到審查過程中的材料補正，再到應對審批結果的法律救濟，每一環節都需要結合意大利法律實踐與行業監管特點制定策略。尤其需要注意的是，中資企業需特別關注意大利政府對投資者與中國政府關系透明度、勞動人事穩定性及本土市場影響的審查要求，通過前期充分的盡調、積極主動的工會溝通及合理合規的交易結構，最大限度降低審批風險。
注釋
[1] 數據來源：商務部：《對外投資合作國別（地區）指南 意大利（2024年版）》
