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國有企業(yè)是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎。國有企業(yè)加強內控建設、合規(guī)建設以及逐步建立全面風險管理體系，做強做大做優(yōu)國有企業(yè)，保障國有資產保值增值非常重要。總體而言，國有企業(yè)經營管理相對比較規(guī)范，但也存在諸多不足和改善的地方。由于國有資產管理職責及違規(guī)經營追責機制等多重影響，現(xiàn)實中很多國有企業(yè)對于調解解決糾紛方式比較排斥，往往以“國有企業(yè)難以調解”為由選擇提交訴訟或仲裁法律程序解決爭議，甚至演變?yōu)橛屑m紛必訴訟，窮盡法律程序才能安心，走完一審程序還需二審才能結案，甚至還要把再審程序走完。

實踐中，國有企業(yè)通過調解方式解決爭議的情形并非沒有，例如在勞動爭議和知識產權領域，就有很多可供查閱的公開案例和法律文書。筆者認為，發(fā)揮調解解決爭議功能同國有企業(yè)利益保護、國有資產保值增值并不是非此即彼的對立面，而是可以實現(xiàn)有機統(tǒng)一。我們需明確的問題是，調解是解決爭議或糾紛的一種手段，是中性的理性的，調解也是建立在爭議完整事實基礎上結合利益訴求后經綜合評估后自愿達成解決爭議的一種方式方法。調解解決爭議有著諸多獨特優(yōu)勢，有時候不僅不是利益的放棄，而是提高了維權有效度，真正實現(xiàn)雙贏。我們認為國有企業(yè)建立調解合規(guī)制度尤為重要，是多元化化解社會矛盾和糾紛機制不可缺少的內容，既重視和認可調解在解決糾紛中的功能和價值，又形成完善的調解合規(guī)機制，維護國有企業(yè)利益，提高權利維護實效。

   （一）國家層面倡導建立多元化調解機制

2015年10月13日，十八屆中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》；2016年6月29日，最高人民法院出臺《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》。在具體專業(yè)領域，國家部委及相關部門聯(lián)合發(fā)布了多個文件，鼓勵完善多元化糾紛處理機制，肯定協(xié)商、調解解決矛盾的重要社會價值。

1、根據(jù)《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發(fā)法規(guī)規(guī)〔2021〕80號）規(guī)定，加大法律糾紛案件處置力度，綜合運用訴訟、仲裁、調解等多種手段妥善解決，探索建立集團內部糾紛調解機制。

2、根據(jù)《關于加強知識產權糾紛調解工作的意見》（國知發(fā)保字〔2021〕27號）規(guī)定，到2025年，知識產權糾紛調解工作基本覆蓋知識產權糾紛易發(fā)多發(fā)的重點區(qū)域和行業(yè)領域，建立組織健全、制度完善、規(guī)范高效的知識產權糾紛調解工作體系，形成人民調解、行政調解、行業(yè)性專業(yè)性調解、司法調解優(yōu)勢互補、有機銜接、協(xié)調聯(lián)動的大調解工作格局，調解在知識產權糾紛多元化解中的基礎性作用充分顯現(xiàn)，影響力和公信力進一步增強。2021年10月29日，中國貿促會調解中心在北京發(fā)布《中國國際貿易促進委員會/中國國際商會調解中心知識產權爭議調解規(guī)則》，成為我國首個面向解決涉外知識產權爭議的商事調解規(guī)則。

3、根據(jù)《關于進一步加強勞動人事爭議調解仲裁完善多元處理機制的意見》（人力資源和社會保障部、中央社會管理綜合治理委員會、最高人民法院、司法部、財政部、中華全國總工會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會）（人社部發(fā)[2017]26號） ，鼓勵企業(yè)通過協(xié)商、調解、仲裁、訴訟等方式依法有效處理勞動人事爭議，對于促進社會公平正義、維護勞動人事關系和諧與社會穩(wěn)定具有重要意義。

為建立和諧有序勞資關系，國家層面也鼓勵企業(yè)建立勞動人事爭議調解機制，如《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調解規(guī)定》規(guī)定中型企業(yè)應當依法設立調解委員會，并配備專職或者兼職工作人員。有分公司、分店、分廠的企業(yè)，可以根據(jù)需要在分支機構設立調解委員會。總部調解委員會指導分支機構調解委員會開展勞動爭議預防調解工作。調解委員會可以根據(jù)需要在車間、工段、班組設立調解小組。因此國有企業(yè)在勞動爭議爭議領域中重視調解作用極為必要，也符合國家層面政策精神。

1、在筆者看來，很多情況下國有企業(yè)經營管理人員明知調解解決爭議是有益的，依然傾向通過司法判決或仲裁裁決方式結案，歸根到底還是在于決策責任風險問題。因為調解大多意味著做一些協(xié)商讓步，那這種協(xié)商讓步最終是受益還是損失，難以有一個客觀評判的標準，如此一來，如何面對審計監(jiān)督和責任追究變得不可預期，不確定性風險是決策者不可接受的。

2、一旦爭議進入司法程序，裁判者都面臨審限要求，在國有企業(yè)調解意愿不強情況下，加之國有企業(yè)很多時候即使同意調解仍需要較長的內部決策程序，實踐中大多裁判者都是履行調解告知程序，對調解成功期望不高，所以主持調解的行動力并不強。國有企業(yè)在訴訟程序中向法庭表達難以調解的觀點，裁判者多給予理解，一般也不再組織正式的調解工作。

3、國家層面雖已充分肯定非訴訟調解解決爭議的重要性，以及建立大調解格局的社會治理體系布局，但是國有企業(yè)日常爭議解決實踐中調解專業(yè)化水平并不高，專業(yè)有效的調解組織介入較少，專業(yè)調解組織和專業(yè)人員是調解解決爭議的關鍵要素，尚需不斷加強調解力量的供給側改革。

誠然，上述情況都會造成國有企業(yè)通過調解方式解決爭議的障礙，但歸根到底我們認為還是缺少調解合規(guī)制度，對于何種情況下可以調解，如何調解進行規(guī)制，明確權責，解決怕追責的后顧之憂，需要有制度保障和制度依據(jù)。

（一）多元化解矛盾法律依據(jù)逐漸豐富

1、最高人民法院、中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會印發(fā)《關于全面推進金融糾紛多元化解機制建設的意見》的通知（法發(fā)〔2019〕27號），規(guī)定了要建立完善金融糾紛調解組織，建立中立評估機制等。對于爭議較大、具有典型性的金融糾紛，金融糾紛調解組織可聘請無利害關系的獨立專家，基于對各方陳述及所提交證據(jù)材料的綜合考量，作出建議性評估報告，供當事人參考。

2、2021年11月24日，云南省審議通過《云南省矛盾糾紛多元化解條例》，該條例第二十八條規(guī)定，“鼓勵當事人就矛盾糾紛先行協(xié)商，自愿、公平達成和解協(xié)議。應當事人邀請，人大代表、政協(xié)委員、有關調解組織、基層群眾性自治組織、當事人所在單位或者其他第三方可以參與協(xié)商，提供專業(yè)意見，促成和解。”第二十二條第一款規(guī)定，“鼓勵律師積極參與矛盾糾紛化解工作。在醫(yī)療糾紛、道路交通、勞動人事爭議、消費者權益保護等領域可以根據(jù)需要設立律師調解組織。

3、《深圳經濟特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例（征求意見稿）》第十三條規(guī)定，鼓勵當事人優(yōu)先選擇非訴訟方式化解矛盾糾紛。倡導矛盾糾紛的當事人在平等自愿、互諒互讓的基礎上協(xié)商和解。未能協(xié)商和解但適宜調解的矛盾糾紛，應當優(yōu)先適用調解方式化解。征求意見稿專章規(guī)定了調解，明確調解可以依據(jù)國際慣例、行業(yè)規(guī)則、交易習慣、村規(guī)民約、社區(qū)公約和善良風俗等進行，但不得違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，分門別類規(guī)定了人民調解、商事調解、行政調解、行政復議及仲裁等案件情形，規(guī)定矛盾糾紛當事人可以委托具有專業(yè)評估能力的專家或者其他中立第三方評估機構，就爭議事實認定、法律適用及處理結果進行評估。中立第三方評估機構，可以引導當事人達成和解協(xié)議，其作出的評估報告，可以作為和解、調解的參考。經人民調解和人民法院特邀調解達成調解協(xié)議的可以進行司法確認。

4、《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》于2018年1月1日生效，系發(fā)布較早的一份地方法規(guī)，該條例第二十五條規(guī)定：“調解糾紛應當適用法律、法規(guī)、政策，在不違背法律、法規(guī)、政策的情況下可以適用行業(yè)規(guī)范、習慣和村規(guī)民約；”第二十六條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位與職工發(fā)生的勞動、人事爭議可以通過本單位具有調解職能的組織進行調解，也可以到用人單位所在地的勞動人事爭議調解組織或者人民調解組織進行調解”；第二十七條規(guī)定：“律師、法律工作者和有關專家，可以接受各方當事人的共同委托，對爭議事實、法律依據(jù)和爭議結果進行評估，提出糾紛化解途徑的建議，評估意見可以作為協(xié)商、調解的參考依據(jù)。律師、法律工作者和有關專家，可以接受當事人單方委托，輔助或者代理其參與和解、調解。”

筆者認為，只有解決國有企業(yè)通過調解解決爭議的法律依據(jù)和制度依據(jù)問題，就可以大大提高調解在國有企業(yè)爭議解決中的作用和應用范圍。這方面，上海依然走在了前列。2021年5月1日生效的《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》 第五十八條規(guī)定：“鼓勵國有企業(yè)通過和解、調解等方式化解矛盾糾紛，維護企業(yè)合法權益。國有企業(yè)達成的和解協(xié)議、調解協(xié)議應當按照規(guī)定程序決策和合法性審查。相關人員在和解、調解過程中勤勉盡責、未牟取私利的，出現(xiàn)結果未達預期效果或者造成一定損失的，不作負面評價。”在此之前，上海市國資委發(fā)布的《市國資委監(jiān)管企業(yè)重大法律糾紛案件管理實施意見》第15條第2款規(guī)定，監(jiān)管企業(yè)之間發(fā)生法律糾紛，鼓勵雙方主動協(xié)商，妥善處理或通過第三方調解、仲裁等方式解決。”第19條規(guī)定：“企業(yè)應當根據(jù)案件實際情況，綜合評估企業(yè)利益，經相關決策程序后通過調解、和解方式依法協(xié)調解決重大法律糾紛案件。必要時，可請律師事務所等第三方機構對調解和解方案出具專業(yè)意見。”上海作為長三角中心城市，地方立法也總能快速的回應實踐發(fā)展之需要。上海地方法規(guī)旗幟鮮明地就國有企業(yè)調解問題作出規(guī)定，給予國有企業(yè)建立調解合規(guī)制度直接的地方法規(guī)依據(jù)。

（二）鼓勵干部新時代新?lián)斝伦鳛?/strong>

2018年5月20日，《中央辦公廳關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚⒓顧C制和容錯糾錯機制，鼓勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛椤Ｇ袑崬楦矣趽數(shù)母刹繐窝膭拧＝⒔∪蒎e糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。

（三）人民法院調解處理意見可以納入民事調解書

《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》（2020修正）第十四條規(guī)定：“當事人就部分訴訟請求達成調解協(xié)議的，人民法院可以就此先行確認并制作調解書。當事人就主要訴訟請求達成調解協(xié)議，請求人民法院對未達成協(xié)議的訴訟請求提出處理意見并表示接受該處理結果的，人民法院的處理意見是調解協(xié)議的一部分內容，制作調解書的記入調解書。從該條文看，對于有爭議的地方不一定非要通過判決解決，人民法院對該爭議事項提出處理意見并同意接受人民法院處理結果的，人民法院的調解處理意見構成調解協(xié)議的一部分，繼而成為民事調解書的一部分。”

人民法院在少數(shù)爭議無法達成一致情況下可以依據(jù)雙方主張在調解工作中明確表示法院處理意見，由各方按照法院處理意見申請調解成功率會大大提高。

筆者認為國有企業(yè)建立調解合規(guī)制度非常必要且重要。一方面發(fā)揮調解獨特優(yōu)勢和爭議解決功能，另一方面也規(guī)范調解過程中的決策流程，做到合法合規(guī)。綜合上文分析并結合筆者實踐認知，就建立國有企業(yè)調解合規(guī)制度提出如下若干建議：

（一）呼吁出臺上位法

建議參照上海地方立法模式，本階段可在地方法規(guī)或地方國資監(jiān)管層面出臺鼓勵國有企業(yè)調解解決爭議的規(guī)定，對國有企業(yè)調解解決爭議作出鼓勵條款。基于此建議地方國資監(jiān)管部門針對國資監(jiān)管企業(yè)調解工作出具指導文件。在形成地方立法經驗后，最終實現(xiàn)國家層面的立法，允許并鼓勵國有企業(yè)采取和解調解方式解決爭議。

（二）國有企業(yè)應建立調解合規(guī)制度體系

在上位法依據(jù)解決后，國有企業(yè)需根據(jù)上位法建立符合自身企業(yè)行業(yè)特點和經營情況的調解合規(guī)制度體系。首先，可借鑒上海國企章程指引中的容錯糾錯設置，將其寫入國有企業(yè)章程中；其次制定具體公司調解管理制度，內容包括但不限于調解一般規(guī)定、調解原則、調解方式、調解組織選擇、調解決策機制和流程、調解時限、調解結果報告、備案及監(jiān)督舉報內容等。例如在調解原則中一定要明確合法性原則，尤其是要遵守國有企業(yè)諸多交易涉及評估、審計及進場交易等法規(guī)政策規(guī)定，防止調解無效情形發(fā)生。

（三）發(fā)布調解負面清單并設置分層決策安排

從充分發(fā)揮調解解決爭議的獨特優(yōu)勢角度，國資監(jiān)管部門及國有企業(yè)可制定調解負面清單，例如違反法律法規(guī)、國家政策及公序良俗的情形不得調解；金融類糾紛本金不得豁免調解等，該清單定期進行動態(tài)調整。負面清單之外的均可以爭取通過調解解決爭議，同時根據(jù)爭議糾紛類型、爭議金額、爭議主體類型及爭議范圍等設置不同決策層級，對于重大復雜爭議的調解決策納入重大決策體系。

（四）重視第三方專業(yè)機構在調解中的作用

從國家政策文件和公開的案例報告中都可以看到，充分發(fā)揮專業(yè)機構在調解中作用是非常必要的，例如由律師事務所就調解思路和方案出具獨立法律意見，特別是借助爭議法律分析、裁判預判風險以及同類案裁判情況，可以有效幫助國有企業(yè)形成理性的調解方案，提高調解成功率；在技術性爭議問題時可以引入第三方專業(yè)鑒定機構參與出具獨立專業(yè)意見，可以有效提高調解規(guī)范性和調解水平。

（五）發(fā)揮人民法院在國企爭議調解中的作用

人民法院可充分使用《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》第十四條之規(guī)定，在國企爭議調解中言明法院處理意見，國有企業(yè)同意接受法院處理意見，謀求最大共識，如此一來針對少量爭議部分可以通過調解處理意見代替裁判判決，國有企業(yè)還可依據(jù)人民法院調解意見進行內部申報并履行決策程序。