要點(diǎn)解讀《學(xué)前教育法》，民辦園出路在何方？
作者：何周 姚娟 2024-11-21學(xué)前教育作為我國國民教育體系的重要組成部分，建立健全學(xué)前教育法規(guī)對學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展意義重大。2024年11月8日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過《中華人民共和國學(xué)前教育法》，自2025年6月1日起施行。《學(xué)前教育法》共九章八十五條，全面總結(jié)了學(xué)前教育改革發(fā)展的成果和經(jīng)驗(yàn)，針對性地破解實(shí)踐中的突出問題，系統(tǒng)構(gòu)建了中國特色學(xué)前教育法律制度體系。
一、 《學(xué)前教育法》修訂背景與歷程
我國雖制定了學(xué)前教育相關(guān)的部門規(guī)章、地方規(guī)章以及規(guī)范性文件，但內(nèi)容不夠系統(tǒng)、完整，無法指導(dǎo)或解決現(xiàn)階段學(xué)前教育面臨的諸多問題。2018年11月7日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（“《意見》”）明確提出“制定學(xué)前教育法”。加之，近年來人民群眾對“幼有所育”“幼有優(yōu)育”的需求日益增強(qiáng)，制定學(xué)前教育法連續(xù)列入十三屆和十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃。習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，在全國教育大會上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心、不斷提升教育公共服務(wù)的普惠性、可及性、便捷性”，要求促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠發(fā)展。
《學(xué)前教育法》從草案征求意見稿開始幾易其稿，主要修訂歷程如下：
2020年教育部研究形成《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（“《征求意見稿》”），于9月7日向社會公布并公開征求意見。
2023年6月，國務(wù)院第7次常務(wù)會議討論并原則通過草案，將草案提請全國人大常委會審議。2023年8月，十四屆全國人大常委會第五次會議對國務(wù)院提出的學(xué)前教育法草案進(jìn)行了初次審議。2023年9月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會公開征求《中華人民共和國學(xué)前教育法（草案）》的意見。
2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議對學(xué)前教育法草案二審稿進(jìn)行分組審議。2024年7月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會再次公開征求《中華人民共和國學(xué)前教育法（草案二次審議稿）》的意見。2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國學(xué)前教育法》。
二、 《學(xué)前教育法》主要內(nèi)容
《學(xué)前教育法》明確了學(xué)前教育對象范圍，倡導(dǎo)學(xué)前教育的“政府主導(dǎo)”“最有利于學(xué)前兒童”等原則，構(gòu)建了學(xué)前教育支持和保障體系，為學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。
（一） 明確學(xué)前教育的對象為三周歲到入小學(xué)前的兒童
學(xué)前教育在較長時(shí)間一直存在爭議，有人認(rèn)為學(xué)前教育是指義務(wù)教育的前一個(gè)階段，對象為三周歲以下兒童和三周歲到入小學(xué)前的兒童；又有人認(rèn)為學(xué)前教育對象僅限于三周歲到入小學(xué)前的兒童。《學(xué)前教育法》第二條第二款首次以法律的形式對學(xué)前教育進(jìn)行了定義，“是指由幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對三周歲到入小學(xué)前的兒童（以下稱學(xué)前兒童）實(shí)施的保育和教育。”
《學(xué)前教育法》未將三歲以下嬰幼兒列入學(xué)前教育范疇，這是因?yàn)閷θ軞q以下嬰幼兒實(shí)施的照護(hù)和保育實(shí)為托育。學(xué)前教育以政府舉辦的公辦幼兒園為主，民辦幼兒園為補(bǔ)充；托育服務(wù)則是以家庭照護(hù)為基礎(chǔ)，通過幼兒園托班、托育機(jī)構(gòu)等提供福利性托育服務(wù)。而且，學(xué)前教育以保育和教育相結(jié)合，而托育是以照護(hù)和保育相結(jié)合，服務(wù)內(nèi)容亦不同。值得注意的是，《學(xué)前教育法》第八十四條鼓勵(lì)有條件的幼兒園開設(shè)托班提供托育服務(wù)，但幼兒園應(yīng)依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定提供托育服務(wù)。
（二） 堅(jiān)持學(xué)前教育“政府主導(dǎo)”的原則，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育
教育部每年發(fā)布《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，自2003年起開始統(tǒng)計(jì)民辦教育的相關(guān)數(shù)據(jù)。至今20年間，我國民辦幼兒園占比偏高。近年來占比雖稍有降低，但仍未低于50%。《2023年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國共有幼兒園27.44萬所，其中民辦幼兒園14.95萬所，占全國幼兒園總數(shù)的比例54.47%。
我國學(xué)前教育存在的主要問題之一是普惠性資源不足，因此調(diào)整辦園結(jié)構(gòu)，構(gòu)建普惠性資源為主體的辦園體系迫在眉睫。《學(xué)前教育法》第五條第二款規(guī)定，“發(fā)展學(xué)前教育堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與。”該條規(guī)定確立了學(xué)前教育“政府主導(dǎo)”的原則，通過大力發(fā)展公辦園，充分發(fā)揮公辦幼兒園保基本、兜底線、引領(lǐng)方向、平抑收費(fèi)的主渠道作用。同時(shí)，該條規(guī)定要求“大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育”，通過構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，扭轉(zhuǎn)高收費(fèi)民辦幼兒園占比偏高的局面。
（三） 厘清公辦園、民辦園、普惠園，對民辦園舉辦者、辦學(xué)資金提出新要求
《學(xué)前教育法》第二十三條第二款規(guī)定，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園，其中普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定應(yīng)由非營利性民辦幼兒園向縣級人民政府教育行政部門申請，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由省級人民政府或者其授權(quán)的設(shè)區(qū)的市級人民政府制定。普惠性民辦幼兒園接受政府扶持，收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理。
《征求意見稿》第十八條對公辦幼兒園、民辦幼兒園進(jìn)行了定義，但因與《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于民辦園的界定不一致，最終該條被刪除。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定，民辦幼兒園是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的幼兒園。舉辦者與辦學(xué)資金是界定公辦幼兒園、民辦幼兒園的兩個(gè)重要內(nèi)容。《學(xué)前教育法》貫徹了民辦教育分類制度，進(jìn)一步對民辦幼兒園舉辦者、辦學(xué)資金提出了新要求，如：
1、 公辦幼兒園不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園；
2、 具有虐待、性侵害、性騷擾、拐賣、暴力傷害、吸毒、賭博等違法犯罪記錄；發(fā)現(xiàn)其有前述行為記錄，或者有酗酒、嚴(yán)重違反師德師風(fēng)行為等其他可能危害兒童身心安全情形的個(gè)人不得舉辦幼兒園；
3、 任何單位和個(gè)人不得利用財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)或者捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園。
（四） 遏制過度逐利行為，禁止控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園
《學(xué)前教育法》第三十五條第一款規(guī)定，“社會資本不得通過兼并收購等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。”該款規(guī)定承繼了《意見》第二十四條和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十三條第四款的規(guī)定，《征求意見稿》列舉了“兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制”等方式，最終僅列舉“兼并收購”。這可能考慮到實(shí)踐中受托經(jīng)營、加盟連鎖未必能達(dá)到“控制”的效果，加之本條第二款規(guī)定禁止幼兒園境內(nèi)外上市，利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式應(yīng)用的空間十分有限，故刪除了“受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制”。
《學(xué)前教育法》第三十五條第二款規(guī)定，“幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)在境內(nèi)外上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性民辦幼兒園資產(chǎn)。”該款規(guī)定完全承繼了《意見》第二十四條“民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。”該等規(guī)定將幼兒園上市之路封鎖，以希辦學(xué)者回歸教育初心，堅(jiān)持教育的公益性。
（五） 以“最有利于學(xué)前兒童”原則為指導(dǎo)，全方面加強(qiáng)對學(xué)前兒童的權(quán)利保護(hù)
《學(xué)前教育法》第十三條規(guī)定，“學(xué)前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護(hù)照料、依法平等接受學(xué)前教育等權(quán)利。學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于學(xué)前兒童的原則，給予學(xué)前兒童特殊、優(yōu)先保護(hù)。”該條規(guī)定確立了學(xué)前教育“最有利于學(xué)前兒童”的原則，并概括性地規(guī)定了學(xué)前兒童享有的相關(guān)權(quán)利。
《學(xué)前教育法》第十四條至第二十一條規(guī)定學(xué)前兒童的各項(xiàng)權(quán)利，如：人格權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、名譽(yù)權(quán)以及隱私權(quán)等，其中第十五條第二款明文嚴(yán)禁變相“掐尖”。為保障學(xué)前兒童前述各項(xiàng)權(quán)利，《學(xué)前教育法》從政府、社會、幼兒園、家庭等四個(gè)方面提出了具體要求，如：
1、 要求政府確保學(xué)前兒童就近入學(xué)；
2、 要求公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)和愛國主義教育基地為學(xué)前兒童園外實(shí)踐活動(dòng)提供公益性教育服務(wù)；
3、 要求幼兒園為殘疾兒童入學(xué)提供便利并對特殊體質(zhì)學(xué)前兒童予以特殊照顧，要求幼兒園及其教職工遵守個(gè)人信息保護(hù)法等相關(guān)規(guī)定審慎處理學(xué)前兒童個(gè)人信息；
4、 要求父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)與教育兒童的義務(wù)，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供必要條件，教育學(xué)前兒童正確合理使用網(wǎng)絡(luò)和電子產(chǎn)品，控制其使用時(shí)間。
（六） 遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持保教相結(jié)合，防止“幼兒園小學(xué)化”
學(xué)齡前時(shí)期是兒童身心發(fā)展的重要階段，學(xué)前教育階段的教育目標(biāo)與其他教育階段明顯不同。《學(xué)前教育法》第五十六條第一款規(guī)定，“幼兒園應(yīng)當(dāng)以學(xué)前兒童的生活為基礎(chǔ)，以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，發(fā)展素質(zhì)教育，最大限度支持學(xué)前兒童通過親近自然、實(shí)際操作、親身體驗(yàn)等方式探索學(xué)習(xí)，促進(jìn)學(xué)前兒童養(yǎng)成良好的品德、行為習(xí)慣、安全和勞動(dòng)意識，健全人格、強(qiáng)健體魄，在健康、語言、社會、科學(xué)、藝術(shù)等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。”幼兒園應(yīng)當(dāng)做好保育、教育工作，遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，實(shí)施啟蒙教育，促進(jìn)幼兒在體質(zhì)、智力、品德等方面和諧發(fā)展。
學(xué)前教育作為義務(wù)教育的前一階段，還應(yīng)與小學(xué)做好銜接配合，幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)教育。《學(xué)前教育法》第五十九條吸收了《未成年人保護(hù)法》《意見》《教育部關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》（教基〔2021〕4號）、《教育部 國家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施新時(shí)代基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃的意見》（教基〔2023〕4號）等文件精神，要求幼兒園不得采用小學(xué)化的教育方式，不得教授小學(xué)階段的課程，防止保育和教育活動(dòng)小學(xué)化；同時(shí)，要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得對學(xué)前兒童開展半日制或者全日制培訓(xùn)，不得教授學(xué)前兒童小學(xué)階段的課程。
（七） 把保護(hù)學(xué)前兒童安全放在首位，重視學(xué)前兒童的安全管理工作
兒童是祖國的花朵，是祖國的希望。幼兒園安全關(guān)系到師幼生命安全，關(guān)系到千家萬戶家庭的幸福和社會穩(wěn)定。《學(xué)前教育法》對政府、幼兒園提出了具體的要求，如：政府應(yīng)當(dāng)建立健全幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，強(qiáng)化幼兒園周邊治安管理和巡邏防控工作，加強(qiáng)對幼兒園安全保衛(wèi)的監(jiān)督指導(dǎo)，督促幼兒園加強(qiáng)安全防范建設(shè)，及時(shí)排查和消除安全隱患，依法保障學(xué)前兒童與幼兒園安全；幼兒園應(yīng)把保護(hù)學(xué)前兒童安全放在首位，對學(xué)前兒童在園期間的人身安全負(fù)有保護(hù)責(zé)任，同時(shí)落實(shí)安全責(zé)任制相關(guān)規(guī)定，建立健全安全管理制度和安全責(zé)任制度，完善安全措施和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，按照標(biāo)準(zhǔn)配備安全保衛(wèi)人員，及時(shí)排查和消除火災(zāi)等各類安全隱患；禁止在幼兒園內(nèi)及周邊區(qū)域建設(shè)或者設(shè)置有危險(xiǎn)、有污染的建筑物和設(shè)施設(shè)備。
《學(xué)前教育法》還要求幼兒園實(shí)行報(bào)告制度。幼兒園發(fā)現(xiàn)學(xué)前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形或幼兒園發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)學(xué)前兒童人身安全，立即采取緊急救助和避險(xiǎn)措施，并及時(shí)通知學(xué)前兒童父母或者其他監(jiān)護(hù)人、報(bào)告有關(guān)部門。
三、結(jié)語
《學(xué)前教育法》為學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障，無形之中也給民辦幼兒園帶來了諸多挑戰(zhàn)，如：出生率的降低，生源縮減；公辦園增加，民辦園間競爭激烈。民辦幼兒園是在夾縫中掙扎求生，還是坐以待斃？這一問題值得民辦幼兒園舉辦者、經(jīng)營者深思，建議提前規(guī)劃布局，最大限度降低損失。
