國有僵尸企業(yè)清理實務(wù)操作指引
作者：王小晶 藺煜 陳麗 曲鈞涵 2022-03-10引言
2014年以來，中國經(jīng)濟成長速度從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，從以投資驅(qū)動增長向以創(chuàng)新驅(qū)動增長的模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的過程中出現(xiàn)了一大批“僵尸企業(yè)”。2016年國務(wù)院《政府工作報告》將“去產(chǎn)能”作為供給側(cè)改革的首要任務(wù)，要求各地各級政府加快處置清理國有“僵尸企業(yè)”。2019年6月，國家發(fā)展改革委、最高人民法院、國資委等十三部門聯(lián)合印發(fā)《加快完善市場主體退出制度改革方案》，表明黨中央和國務(wù)院高度重視國有僵尸企業(yè)出清問題，將僵尸企業(yè)出清問題作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手和突破口，倡導(dǎo)綜合運用多種方式穩(wěn)步推進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰。近兩年，隨著清理工作進(jìn)入“深水攻堅區(qū)”，各地不斷加大清理力度，如中共江蘇省政府國資委辦公室于2021年1月發(fā)出《關(guān)于加大力度清理“僵尸企業(yè)”的通知》，限時要求各有關(guān)省屬企業(yè)提高認(rèn)識、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，全面排查及清理僵尸企業(yè)。本文擬就國有僵尸企業(yè)清理問題提供初步指導(dǎo)，以期達(dá)到合規(guī)、高效清理僵尸企業(yè)的目的。 一、僵尸企業(yè)及其清理方式的適用 “僵尸企業(yè)”在我國法學(xué)領(lǐng)域并無統(tǒng)一定義，2015年12月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上對該類企業(yè)做了初步定義，即“不符合能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)，且長期虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)。”根據(jù)國家工信部官方文件表述，僵尸企業(yè)是指“具備已停產(chǎn)、半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債等情形，生存和維持主要靠政府補貼和銀行續(xù)貸的企業(yè)?！痹谖覈渌块T或地方政府文件中，有些還對僵尸企業(yè)作出如下定義：持續(xù)虧損、資產(chǎn)負(fù)債率高；半年以上未繳納增值稅；暫停用電；不符合產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向的企業(yè)等。簡而言之，僵尸企業(yè)需同時具備停產(chǎn)或半停產(chǎn)、虧損嚴(yán)重、無法自行維持經(jīng)營且持續(xù)經(jīng)營能力不足等條件。 根據(jù)《加快完善市場主體退出制度改革方案》的規(guī)定與精神，國有僵尸企業(yè)清理需遵循一企一策原則，根據(jù)不同企業(yè)的情況，選擇最為合適的清理方式。在我國，清理僵尸企業(yè)主要有兩種處理思路和方向，一是并購重組，這種市場化的處理方式多運用于狀況相對較好的企業(yè)，通過并購重組使得企業(yè)復(fù)活重生，但這一方向的局限性顯而易見，兼并主體意愿不足，金融、社保、稅務(wù)等配套保障措施不明晰完善，支持力量薄弱。二是清算處置，主要用于長期虧損、沒有再生能力、拯救無望的企業(yè)，這種方法操作性較強，效果更明顯，但一般需要法律服務(wù)等機構(gòu)參與處置，專業(yè)性較強。具體到僵尸企業(yè)清理中，主要運用清算處置的方式進(jìn)行清理，包括自行清算、強制清算及破產(chǎn)清算。根據(jù)企業(yè)實際情況不同，清算處置方式的適用條件如下： （一）自行清算的適用條件 根據(jù)《公司法》第一百三十四條的規(guī)定，公司出現(xiàn)解散事由后，應(yīng)當(dāng)自解散之日起十五日內(nèi)成立清算組進(jìn)行清算， 待清理公司股東齊全、聯(lián)系方便，且股東會能夠就自行清算事宜達(dá)成股東會決議的企業(yè)，可通過組織自行清算的方式完成清算后注銷企業(yè)。同時，若選擇自行清算，待清理企業(yè)需具備完整的財務(wù)賬冊資料、公章、營業(yè)執(zhí)照等主體證明文件，保證企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況清晰，以便清算組核查處理。 （二）強制清算的適用條件 根據(jù)《公司法》及《公司法解釋（二）》（2020修正）的有關(guān)規(guī)定，公司在解散事由出現(xiàn)后，由于股東難以召集、股東主體資格滅失等原因無法自行組織清算時，公司股東或者債權(quán)人可以向法院申請司法強制清算，由法院指定清算組進(jìn)行清算。但需注意，若通過解散公司之訴進(jìn)行解散公司的，不應(yīng)同時申請強制清算。申請強制清算需滿足下列條件： 1.公司解散逾期不成立清算組進(jìn)行清算； 2.雖成立清算組但怠于履行清算義務(wù)； 3.違法清算可能嚴(yán)重?fù)p害股東或債權(quán)人利益。 （三）破產(chǎn)清算的適用條件 破產(chǎn)清算是指宣告股份有限公司破產(chǎn)以后，由清算組接管公司，對破產(chǎn)財產(chǎn)進(jìn)行清算、評估和處理、分配。 根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條的規(guī)定，企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。 若采取破產(chǎn)清算方式清理僵尸企業(yè)，需要擬清理企業(yè)同時滿足兩個要件：其一，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)；其二，資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力。通過破產(chǎn)清算清理僵尸企業(yè)，優(yōu)勢在于清算活動由法院主導(dǎo)，可以最大限度保護(hù)公司自有資產(chǎn)及國有資產(chǎn)，有利于優(yōu)化公司資源配置。其劣勢在于，整個破產(chǎn)流程繁瑣復(fù)雜，所需時間較長，且若公司被徹底宣告破產(chǎn)則無回轉(zhuǎn)空間。 在國有僵尸企業(yè)清理過程中，若已經(jīng)進(jìn)入強制清算程序，但清算組在清理過程中發(fā)現(xiàn)待清理企業(yè)存在資不抵債等破產(chǎn)原因，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為破產(chǎn)清算。 綜上，若擬清理公司財務(wù)賬冊齊全、債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰，且無法通過召集股東（大）會或難以聯(lián)系相關(guān)股東進(jìn)行清算時，可以考慮采取破產(chǎn)清算手段進(jìn)行清理。 值得注意的是，不同清理方式之間并不是孤立存在的，若要完成一家僵尸企業(yè)的順利注銷，需要在清理過程中根據(jù)現(xiàn)實情況適時調(diào)整清理方式。不同清理方式之間的聯(lián)系如下： 二、具體清理方式操作流程 根據(jù)《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等現(xiàn)行法律規(guī)定，清算是公司經(jīng)營主體消亡的必經(jīng)之路，公司只有經(jīng)過清算才能退出市場。目前可通過自行清算、強制清算、破產(chǎn)清算等途徑對國有僵尸企業(yè)進(jìn)行清算，并于清算完成后辦理工商注銷登記手續(xù)，徹底退出市場。 （一）自行清算 1.清理流程 2.準(zhǔn)備材料 （二）強制清算 1.清理流程 2.準(zhǔn)備材料 （三）破產(chǎn)清算 1.清理流程 2.準(zhǔn)備材料 三、國有僵尸企業(yè)清理過程中的十大痛點 痛點一：處置資金難以籌措 處置僵尸企業(yè)是需要付出成本的，沒有充足的資金保障無法推進(jìn)僵尸企業(yè)的出清。僵尸企業(yè)涉及人員安置、社保欠繳清理、稅務(wù)清繳、債權(quán)債務(wù)清理等諸多方面問題，特別是對三無企業(yè)而言，企業(yè)自身有限的資產(chǎn)變現(xiàn)收入往往無法解決上述諸多問題。同時，國有僵尸企業(yè)多處于年限較長、多年無人監(jiān)管的狀態(tài)，出于長期虧損、出資人多次變更等原因，職工的社保繳納情況五花八門、糾纏不清。并且，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)定的職工安置項目越來越多，費用標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，如解除職工勞動關(guān)系的補償金、補繳長期拖欠的社會保險等，企業(yè)往往無力解決這些問題，導(dǎo)致僵尸企業(yè)清理工作難以有效、及時開展。 痛點二：企業(yè)職工難以安置 國有企業(yè)職工一直被稱作“鐵飯碗”，意即工作、薪酬穩(wěn)定，成為待就業(yè)人員的優(yōu)先選擇，求職者趨之若鶩。但在當(dāng)前形式下，我國經(jīng)濟面臨下行風(fēng)險壓力加大，企業(yè)信心偏弱，用工需求下降，就業(yè)預(yù)期走低的問題，在這樣的背景下，推進(jìn)國有僵尸企業(yè)處置，其職工的再就業(yè)安置需要大量資金和人力物力投入，這將顯著增加地方政府的壓力和財政支出，企業(yè)本身及政府安置在崗職工及離退休人員壓力較大，若無法滿足全體職工要求，則極易導(dǎo)致群體性案件、信訪乃至上訪的發(fā)生，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。同時，由于公司的終止不僅影響股東和債權(quán)人利益，還會影響許多利益相關(guān)人的利益，其中最重要的便是職工。根據(jù)公司法規(guī)定，職工工資、社保具有優(yōu)先支付效力，也即在支付清算費用后，首先要滿足職工的生活保障。但實踐中，有很大一部分僵尸企業(yè)由于自身費用不足、長期無人管理等原因，無法保證職工工資的支付，并試圖逃避這一責(zé)任，不交或少交社保，致使職工利益收到嚴(yán)重侵害，導(dǎo)致勞資關(guān)系緊張，訴訟不斷。 痛點三：歷史遺留問題難以處理 在“僵尸企業(yè)”中存在很大一部分原來是全民所有制的企業(yè)，它們在市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，沒有按公司法的要求改制為公司制企業(yè)，也一直沒有理順注冊資本金和企業(yè)所得稅等歷史欠賬問題。按照現(xiàn)行稅務(wù)管理要求，這些企業(yè)要辦理稅務(wù)注銷必須補齊一大筆稅費，而這些稅費企業(yè)根本無力承擔(dān)，最終會選擇將其“僵尸化”擱置。還有很大一部分進(jìn)入稅務(wù)清算程序的企業(yè)，由于歷史遺留下來的資產(chǎn)權(quán)屬問題、欠稅欠費問題、難以厘清的債權(quán)債務(wù)問題，即便在法院裁定終結(jié)破產(chǎn)程序后，稅務(wù)清算工作卻難度很大、進(jìn)度很慢，經(jīng)常是一年后還沒完成稅務(wù)注銷。 痛點四：清算程序難以繼續(xù) 在清算過程中，由于部分國有企業(yè)相關(guān)人員對清理相關(guān)法律問題認(rèn)識不足，無論在自行清算、強制清算還是破產(chǎn)清算中都會或多或少存在違法行為，更有甚者可能直接導(dǎo)致無法清算等后果，更嚴(yán)重的可能涉及承擔(dān)刑事責(zé)任。在清算過程中，主要涉及股東責(zé)任承擔(dān)、企業(yè)債權(quán)債務(wù)清理。 痛點五：對外投資難以厘清 國有僵尸企業(yè)在長期經(jīng)營中，或多或少會存在對外投資，但實踐中，多數(shù)國有僵尸企業(yè)存在檔案不全、賬冊遺失、資料混亂的情況，即使到主管工商部門調(diào)取工商內(nèi)檔，也無法將其對外投資完全厘清。在一些管理較為混亂的企業(yè)中，不乏存在出資不到位、虛假驗資等情形，這些企業(yè)或已無法聯(lián)系股東，或已遺失賬冊、公章等重要資料，或因年代久遠(yuǎn)已無相關(guān)檔案可供查詢，導(dǎo)致無法查明真實出資情況。在國有僵尸企業(yè)清理過程中，有些企業(yè)存在出資不實、代持股或以個人名義持股現(xiàn)象，由于其對外出資基本情況不詳，股東作為申請人申請清理僵尸企業(yè)時風(fēng)險較大。 痛點六：債權(quán)人利益難以保障 在僵尸企業(yè)清理過程中，無論采取自行清算、強制清算還是破產(chǎn)清算，都不可避免存在企業(yè)剩余財產(chǎn)分配的問題。如前所述，企業(yè)在清算過程中需要由清算組編制債權(quán)債務(wù)清冊，全面梳理企業(yè)債權(quán)債務(wù)，保障債權(quán)人的合法權(quán)益。但實踐中，經(jīng)常存在股東處于自身利益的考慮而濫用公司法人人格否認(rèn)制度，以至于在法人人格存續(xù)的最后階段對公司進(jìn)行的清算形同虛設(shè)，最終損害善意債權(quán)人的合法權(quán)益。即使公司在最后出清階段對財產(chǎn)進(jìn)行分配，也僅是在表面上進(jìn)行清償，借著破產(chǎn)清算的機會“賴賬”的企業(yè)并不在少數(shù)。 痛點七：欠稅問題難以處置 取得完稅證明是企業(yè)法人工商注銷的前置程序，然而，大部分國有僵尸企業(yè)由于長期無人管理，導(dǎo)致欠稅時間較長，從而產(chǎn)生高額滯納金，甚至滯納金遠(yuǎn)超欠稅本金。同時，加之企業(yè)注銷程序復(fù)雜、耗時長，清稅難題成為僵尸企業(yè)清理道路上的一大障礙。僵尸企業(yè)欠稅問題的根源在于自身經(jīng)營不善，但也不乏有些國有企業(yè)在分稅制改革后，地方前期優(yōu)惠政策未能發(fā)生效力而導(dǎo)致政策性欠稅，地方政府和企業(yè)在改革前簽訂的稅收優(yōu)惠合同與稅改后全國性法律法規(guī)沖突，按照現(xiàn)行稅法，此前的所謂“優(yōu)惠稅金”便留在了稅務(wù)系統(tǒng)欠繳記錄中，變成了欠稅。而且，按照先行稅收征收管理法規(guī)定，滯納金按日加收萬分之五，且欠繳稅款本金及滯納金需一次性繳足。由此，在僵尸企業(yè)清理司法實踐中?？吹饺缦虑樾危阂粋€國有僵尸企業(yè)本身即是長期資不抵債狀態(tài)，甚至無法支付審計、評估及聘請中介機構(gòu)的費用，還要承擔(dān)巨額的稅款，而且其主管部門大多為行政事業(yè)單位，沒有支出渠道，也自然無法為其負(fù)擔(dān)高額清理成本，這都導(dǎo)致欠稅問題已然成為阻礙僵尸企業(yè)清理的一大重要因素。 痛點八：土地、不動產(chǎn)處置困難 由于長期虧損或停止經(jīng)營，絕大部分僵尸企業(yè)均已喪失流動資產(chǎn)或其他動產(chǎn)，除土地及不動產(chǎn)外，鮮有具有處置價值的資產(chǎn)，但是土地處置面臨權(quán)屬不清、收儲困難等多重難題。有些國有僵尸企業(yè)土地或房產(chǎn)手續(xù)不全，更有甚者根本沒有相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致企業(yè)即使存在土地或房產(chǎn)也難以變現(xiàn)或做其他利用的問題，同時，若補全相關(guān)手續(xù)，則需要支付高昂的費用，讓原本缺乏清算資金的企業(yè)雪上加霜。具體分為以下幾方面： 首先，待清理企業(yè)的不動產(chǎn)市場化處置難。部分企業(yè)存在土地資產(chǎn)地塊小、遠(yuǎn)離城區(qū)、資產(chǎn)質(zhì)量較差等缺陷，長期無人受讓，這使得其難以使用拍賣等手段進(jìn)行變現(xiàn)，即使通過政府收儲后，該資產(chǎn)處置仍存在困難；其次，僵尸企業(yè)若仍存在不動產(chǎn)，基本上也存在權(quán)利瑕疵。部分僵尸企業(yè)受開辦之初招商引資環(huán)境影響，未辦理用地、規(guī)劃等各類手續(xù)就匆匆上馬，等項目建成投入使用后，再辦理用地手續(xù)已困難重重，到處置土地、房屋資產(chǎn)時再補辦各類手續(xù)更是難上加難。再次，劃撥土地與地面附屬物資產(chǎn)難以分割。部分破產(chǎn)僵尸企業(yè)存在房產(chǎn)、土地登記分離或不一致現(xiàn)象，都將使企業(yè)在清算過程中對土地及不動產(chǎn)難以處置。 痛點九：與主管部門責(zé)任難以分?jǐn)?/strong> 由于歷史原因，我國目前存在很多由某部門、行政事業(yè)單位主持成立的國有公司，其資金和人員配備均來源于其主管部門，這種模式直接導(dǎo)致的結(jié)果即是出資單位和企業(yè)自身關(guān)系混亂、賬面不清，常常出現(xiàn)清理僵尸企業(yè)時無法找到承擔(dān)責(zé)任的主管部門，甚至找到主管部門之后也無人知曉企業(yè)情況，如果此時對該企業(yè)進(jìn)行清算，則不可避免面臨企業(yè)與主管部門之間的責(zé)任如何分配的問題。 痛點十：企業(yè)間資金往來難以明晰 由于歷史原因，大多數(shù)國有企業(yè)，尤其是國有僵尸企業(yè)都經(jīng)歷了由行政事業(yè)單位向企業(yè)單位改制的過程，這些經(jīng)過改制的企業(yè)在改制后往往無法擺脫之前的行政管理體制，包括公司主要負(fù)責(zé)人在內(nèi)的多數(shù)員工始終秉持著“多企一家”的心態(tài)，認(rèn)為企業(yè)間資金可以同行政單位一樣，通過批文或者命令形式進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而忽略了市場經(jīng)濟中公司的獨立法人地位，導(dǎo)致集團(tuán)公司與子公司之間、總公司與分公司之間資金流向混亂，尤其是同一集團(tuán)公司下屬子公司之間資金往來混亂，甚至存在未經(jīng)記賬即隨意“劃撥”資金的現(xiàn)象。企業(yè)間的資金缺乏明確資金流，不僅對后續(xù)清算組或管理人開展具體清算工作帶來障礙，同時也會導(dǎo)致股東承擔(dān)額外責(zé)任。 四、法律法規(guī)匯編
