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2021年9月15日，歐盟主席馮德萊恩在年度“歐盟情況咨文（State of the Union Address）”演講中首次提議禁止強迫勞動制造產(chǎn)品進入歐盟市場。這一提議正好在2021年7月14日美國參議會通過S.65《維吾爾強迫勞動預防法案》之后不久。幾個月后，2021年12月23日，美國總統(tǒng)拜登正式簽署《維吾爾強迫勞動預防法案》，該法案中特別強調(diào)美國貿(mào)易伙伴的協(xié)同行動。隨后，歐盟也圍繞所謂的強迫勞動采取動作。2022年2月23日，歐盟委員會發(fā)布新戰(zhàn)略，宣布為了實現(xiàn)全球公正轉(zhuǎn)型和可持續(xù)恢復，要推進全世界層面的體面勞動（decent work worldwide）。在《公司可持續(xù)性盡職調(diào)查指令》提案中，歐盟委員會規(guī)定了大型公司的盡職調(diào)查義務(wù)，以確定、防止、減輕對人權(quán)的實際和潛在不利影響，包括全球供應(yīng)鏈中的勞工權(quán)利和環(huán)境問題。而對于所謂的童工和強迫勞動問題，該戰(zhàn)略提到歐委會正在準備一項新的立法草案，將有效地將包括使用童工在內(nèi)的強迫勞動產(chǎn)品排除在歐盟市場之外。2022年6月，歐盟通過了《通過新貿(mào)易工具禁止強迫勞動制造的產(chǎn)品（A new trade instrument to ban products made by forced labour）》的決議。

2022年9月14日，歐盟委員會公布了《歐盟市場禁止強迫勞動產(chǎn)品條例》的提案。這一提案被認為是對馮德萊恩在2021歐盟情況咨文演講中作出的承諾。在更早的2021年7月，歐盟委員會和歐洲對外行動局還發(fā)布過指導意見，以幫助歐盟企業(yè)采取適當措施，解決其運營和供應(yīng)鏈中的強迫勞動風險，這也被認為是出臺強制性盡職調(diào)查立法的前兆。

由于歐盟的強迫勞動執(zhí)法將直接影響中國產(chǎn)品對于歐盟市場的準入，特別是被認為風險較高的可能成為優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域的產(chǎn)品，例如光伏產(chǎn)品和棉紡織產(chǎn)品，因此這個提案的發(fā)布引起了很大關(guān)注。以下是對《歐盟市場禁止強迫勞動產(chǎn)品條例》提案的要點分析。

1 禁止強迫勞動產(chǎn)品在歐盟市場上流通、消費、使用及出口

提案規(guī)定，涉及強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品不得在歐盟市場上流通供應(yīng)、消費和使用，無論該產(chǎn)品是免費提供還是需要支付對價。另外，只要產(chǎn)品的目標用戶在歐盟境內(nèi)，無論該產(chǎn)品是采用線上銷售或是其他方式的遠程銷售，都屬于條例的管轄范圍。這就意味著歐盟境外的公司向歐盟市場銷售產(chǎn)品也受到該條例的約束。此外，不僅是歐盟境內(nèi)市場流通的產(chǎn)品和進口產(chǎn)品，該條例同樣適用于歐盟境內(nèi)生產(chǎn)但用于出口的產(chǎn)品。目前來看，服務(wù)不在該條例的管轄范圍。

與美國強迫勞動法案相似，歐委會的提案也認為產(chǎn)品在生產(chǎn)、收獲或提取的任何生產(chǎn)環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)了強迫勞動，就都是強迫勞動產(chǎn)品，不考慮比例原則，無論產(chǎn)品種類、原產(chǎn)地，也無論經(jīng)濟運營者的規(guī)模大小。

強迫勞動的判斷標準參考《強迫勞動公約》第2條，即“強迫或強制勞動（forced or compulsory labor）指以任何懲罰相威脅，強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務(wù)”。提案規(guī)定，將由歐盟成員國各自指定的主管機關(guān)來認定經(jīng)濟運營者是否在歐盟市場上供應(yīng)流通、消費、使用或是出口了條例禁止的強迫勞動產(chǎn)品。

2 如何執(zhí)行？

禁止強迫勞動產(chǎn)品的具體執(zhí)行和執(zhí)法由成員國指定的主管機關(guān)負責。歐盟委員會負責將在條例生效后的18個月內(nèi)發(fā)布執(zhí)行指引，包括盡職調(diào)查指引、強迫勞動風險指標、促進成員國主管機關(guān)執(zhí)法等等方面的內(nèi)容，此外將設(shè)立由各成員國主管機關(guān)代表組成的“反對強迫勞動產(chǎn)品歐盟聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”（“Union Network Against Forced Labour Products”）來協(xié)調(diào)成員國的執(zhí)法，維護關(guān)于強迫勞動高風險領(lǐng)域和產(chǎn)品的公開數(shù)據(jù)庫，尋求外部專家的協(xié)助等等。歐盟各成員國海關(guān)將根據(jù)成員國主管機關(guān)做出的調(diào)查決定，負責在歐盟邊境識別和阻止強迫勞動產(chǎn)品的進出口。

2.1 調(diào)查程序

歐盟各成員國的主管機關(guān)負責對違反條例的情況進行調(diào)查。調(diào)查程序分為兩個階段，在正式啟動調(diào)查程序前的初步調(diào)查階段，主管機關(guān)會根據(jù)現(xiàn)有信息按客觀、可核實的標準去合理懷疑相關(guān)產(chǎn)品是否為強迫勞動產(chǎn)品，包括：

• 自然人、法人或其他實體向主管機關(guān)提交的信息；

• 歐盟委員會在指引文件中列明的風險指標和其他信息；

• 歐盟委員會設(shè)立和維護的關(guān)于強迫勞動風險的公開數(shù)據(jù)庫里的信息；

• 根據(jù)市場監(jiān)管條例建立的信息交流系統(tǒng)中的信息和決定，包括相關(guān)經(jīng)濟運營者過去遵守或違反市場監(jiān)管條例第3條的任何案件記錄情況；

• 主管機關(guān)在必要時會要求其他相關(guān)部門提供信息，主要是確認被調(diào)查/評估的經(jīng)濟運營者根據(jù)歐盟或歐盟成員國的法律進行強迫勞動方面的盡職調(diào)查的情況；

• 主管機關(guān)會要求被評估的經(jīng)濟運營者在15個工作日內(nèi)提供其對日常經(jīng)營和價值鏈中對強迫勞動風險所做的盡職調(diào)查記錄，還會考慮被評估的經(jīng)濟運營者采取的在短期內(nèi)停止強迫勞動的各種補救措施。

主管機關(guān)在收到被評估的經(jīng)濟運營者提交的信息后，有30個工作日來決定是否發(fā)起正式調(diào)查。如果主管機關(guān)認為存在合理懷疑的現(xiàn)實可能性，就會啟動相應(yīng)的調(diào)查程序，并在3個工作日內(nèi)告知被調(diào)查的經(jīng)濟運營者調(diào)查程序的基本信息，包括被調(diào)查的產(chǎn)品和啟動調(diào)查的原因等。在整個調(diào)查中，原則上是由主管機關(guān)根據(jù)調(diào)查中收集到的信息來證明存在強迫勞動，如果無法證明存在強迫勞動，主管機關(guān)就要終止調(diào)查。被調(diào)查的經(jīng)濟運營者可以在調(diào)查程序中提交抗辯和證據(jù)為自己辯護。

此外，提案規(guī)定主管機關(guān)應(yīng)當基于風險評估的方法來采取執(zhí)法行動，也就是說要確定優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域或產(chǎn)品，特別是：

• 優(yōu)先考慮價值鏈中最可能發(fā)生強迫勞動風險的經(jīng)濟運營者；

• 考慮經(jīng)濟運營者的規(guī)模和經(jīng)濟資源、相關(guān)產(chǎn)品的數(shù)量以及涉嫌強迫勞動的規(guī)模。

提案要求主管機關(guān)在調(diào)查程序中做出的任何決定都要及時告知歐盟委員會和其他成員國的主管機關(guān)，包括初步審查后是否啟動正式調(diào)查的決定，禁止強迫勞動產(chǎn)品在歐盟市場流通、消費、使用和出口的決定，要求從市場上召回強迫勞動產(chǎn)品的決定，終止調(diào)查的決定等等。這些決定通過歐盟委員會在網(wǎng)上予以公布。一旦某一成員國主管機關(guān)就某產(chǎn)品案件做出了決定，其他成員國主管機關(guān)都應(yīng)當予以承認和執(zhí)行。當兩個或多個成員國主管機關(guān)在調(diào)查同一產(chǎn)品或同一經(jīng)濟運營者時，最先通知歐盟委員會和其他成員國主管機關(guān)的調(diào)查機關(guān)將作為該案件的主要調(diào)查機關(guān)對案件進行調(diào)查并做出決定，其他成員國的主管機關(guān)要向該主要調(diào)查機關(guān)共享已掌握的信息和證據(jù)，且不得再另行發(fā)起調(diào)查。

2.2 經(jīng)濟運營者參與調(diào)查

如上文所述，被調(diào)查的經(jīng)濟運營者在主管機關(guān)指定的時限內(nèi)（至少15個工作日）可以提交抗辯和相關(guān)證據(jù)，主管機關(guān)也可以要求經(jīng)濟運營者提交其他相關(guān)信息、接受檢查和核查，包括在第三國的調(diào)查。如果經(jīng)濟運營者不配合調(diào)查，主管機關(guān)可以根據(jù)其他可獲得事實來認定經(jīng)濟運營者是否違反條例，但通常是不利于經(jīng)濟運營者的決定。

2.3 違反條例的法律后果

當歐盟成員國主管機關(guān)通過調(diào)查認定經(jīng)濟運營者存在違反該條例的情況，主管機關(guān)就要依法做出禁止相關(guān)產(chǎn)品在歐盟市場流通、消費、使用和從歐盟出口的決定，如果相關(guān)產(chǎn)品已經(jīng)出現(xiàn)在市場上，主管機關(guān)應(yīng)當要求經(jīng)濟運營者在規(guī)定期限內(nèi)（通常不少于30天）將相關(guān)產(chǎn)品從市場上召回，并按成員國的法律進行相應(yīng)處理。經(jīng)濟運營者在收到主管機關(guān)的決定后，有15天時間可以提出復審。對于易變質(zhì)的貨物和動植物，經(jīng)濟運營者要在5天內(nèi)提出復審申請。如果相關(guān)當事方未能遵守成員國主管機關(guān)的相關(guān)決定，還將面臨成員國國內(nèi)法規(guī)定的處罰。

3 與《企業(yè)可持續(xù)性盡職調(diào)查指令》的聯(lián)系

歐盟委員會在2022年2月公布了《企業(yè)可持續(xù)性盡職調(diào)查指令》的征求意見稿，該指令征求意見稿要求受約束的大型公司負有對人權(quán)、環(huán)境、氣候變化等方面做盡職調(diào)查的義務(wù)。而強迫勞動條例與該指令征求意見稿之間有一定的聯(lián)系，具體而言，當主管機關(guān)在評估被調(diào)查的經(jīng)濟運營者是否存在違反強迫勞動條例的情況時，會考慮該經(jīng)濟運營者是否按指令征求意見稿的要求履行了相關(guān)盡職調(diào)查的義務(wù)，例如當主管機關(guān)在初步調(diào)查階段評估疑似違規(guī)行為的現(xiàn)實可能性時，經(jīng)濟經(jīng)營者是否依法履行了盡職調(diào)查義務(wù)會是主管機關(guān)重點考察的方面。

4 后續(xù)程序和時間表

根據(jù)歐盟的立法程序，歐盟理事會和歐盟議會將對提案文本提出意見，進行跨機構(gòu)磋商，最終進行表決。當條例生效后，各成員國將有24個月時間準備具體的實施工作。也就是說，該條例最早也要在2025年才會正式實施。

5 觀察和總結(jié)

在美國出臺強迫勞動法案并意圖影響政治盟友遵循的背景下，歐盟委員會也緊跟著出臺了相關(guān)的指導意見、盡職調(diào)查指令和強迫勞動條例的提案。但是，按照歐盟委員會的提案，并沒有像美國那樣采取舉證責任倒置（“可予以反駁的推定”原則），而是由歐盟各成員國指定主管機關(guān)通過調(diào)查收集證據(jù)，證明存在強迫勞動，進而才能采取措施。并且，在主管機關(guān)決定采取措施前，被調(diào)查的經(jīng)濟運營者可以通過參與調(diào)查提供證據(jù)，進行抗辯。這些區(qū)別使得歐盟的強迫勞動執(zhí)法會更加合理。

按照提案，歐盟成員國指定的主管機關(guān)將負責執(zhí)法，并且通過協(xié)調(diào)機制，其執(zhí)法調(diào)查和措施可能在歐盟范圍內(nèi)適用于被調(diào)查的經(jīng)濟運營者?？紤]到歐盟27個成員國的差異性，主管機關(guān)的調(diào)查透明度、程序公正性以及執(zhí)法的合理性、一致性和可預測性是值得擔憂的。此外，由于決定是由歐盟成員國指定的主管機關(guān)做出的，司法救濟似乎應(yīng)該在各個成員國的法院，由于每個成員國司法系統(tǒng)的差異性，是否能夠?qū)崿F(xiàn)有效的司法救濟也是個問題。

出口企業(yè)要密切關(guān)注立法動態(tài)以及歐盟委員會后續(xù)的指引，包括公布所謂的高風險行業(yè)和企業(yè)的數(shù)據(jù)庫，根據(jù)最終立法文本和指引做必要的盡職調(diào)查的動作，這都會給企業(yè)日常經(jīng)營、供應(yīng)鏈管理以及合規(guī)提出更多的要求。

具體而言，在供應(yīng)鏈追溯要求方面，對于原材料可能被視為存在高風險的行業(yè)，我們建議要設(shè)立涵蓋從原材料到制成品的全鏈條追溯機制。比如，如果硅料被認為存在高風險，對于向歐盟出口光伏組件和電池的企業(yè)，就需要建立從組件到電池，電池到硅片，硅片再到硅料的追溯機制，并通過銷售文件、物流文件、倉庫管理文件和記錄、生產(chǎn)工單和生產(chǎn)記錄以及ERP和MES等管理軟件形成有效、準確和可核實的追溯體系。

對于風險較小的企業(yè)，我們建議企業(yè)可以結(jié)合自身實際情況，至少先就重要市場、客戶、產(chǎn)品以閉環(huán)管理為方向努力，以達到企業(yè)資源的高效利用。比如某個市場或是某個客戶的產(chǎn)品，限定在特定的供應(yīng)商或特定的采購渠道，甚至特殊的采購訂單管理，并且用同樣方法逐級進行管理，直至最初級的原料。為了達到這一目標，事前規(guī)劃、管理制度、合規(guī)投入、供應(yīng)商合作、電子系統(tǒng)和文件管理都必不可少。

調(diào)整和整合對歐出口產(chǎn)品的供應(yīng)鏈可能存在很大困難，特別是沒有垂直一體化的產(chǎn)業(yè)，這可能需要出口商、各級供應(yīng)商、生產(chǎn)商的共同努力，特別是一些產(chǎn)業(yè)因為產(chǎn)能分布的實際情況，上游的供應(yīng)商可以積極考慮配合下游客戶和出口商的供應(yīng)鏈閉環(huán)管理要求，整合調(diào)整業(yè)務(wù)鏈，這對自身競爭力而言是加分項。

其次，除了供應(yīng)鏈完整追溯，企業(yè)對于防止強迫勞動的政策和相應(yīng)的供應(yīng)鏈管理也要積極行動。如上文所述，歐盟提案就多次提到企業(yè)在強迫勞動方面的盡職調(diào)查也是主管機關(guān)考慮的重要方面。企業(yè)有一套完整的強迫勞動企業(yè)社會責任文件以及相應(yīng)的供應(yīng)鏈管理體系，對于證明被調(diào)查/評估產(chǎn)品不在該提案執(zhí)法范圍肯定會有積極作用。具體而言，我們建議企業(yè)至少要采取以下行動：（1）更新企業(yè)社會責任的行為守則，并傳達給供應(yīng)商；（2）和供應(yīng)商簽訂關(guān)于企業(yè)社會責任的協(xié)議，或在采購合同中加入標準合規(guī)條款；（3）供應(yīng)商簽署禁止強迫勞動的聲明；（4）完善供應(yīng)商審核和供應(yīng)鏈管理制度；（5）通過訪談、問卷等方式全面了解完整供應(yīng)鏈和各級供應(yīng)商身份。

目前來看，強迫勞動越來越可能成為美國、歐盟一項長期的貿(mào)易政策工具。所以，對于被列入和可能被列入高風險重點執(zhí)法的產(chǎn)業(yè)，無論是出口商、各級供應(yīng)商和生產(chǎn)商，都需要積極應(yīng)對產(chǎn)品供應(yīng)鏈安全方面的挑戰(zhàn)，沒有直接出口業(yè)務(wù)的上游供應(yīng)商也可能面臨下游客戶傳導過來的合規(guī)壓力，需要盡早采取貿(mào)易合規(guī)行動。