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2021年12月23日，美國《維吾爾強迫勞動預防法案》（以下簡稱“強迫勞動法案”或“法案”）正式生效。該法案帶有明顯的政治目的，該法案出發點是認為所有新疆產品以及與新疆有關的政府扶貧項目或幫扶項目下的所有產品都是通過所謂強迫勞動制造的，因此禁止含有新疆成分的所有產品進入美國，也就是說，輸美產品的直至最初原料的整個供應鏈的每個環節都不能包含新疆成分。此外，該法案通過“可予駁回的推定”舉證原則，將原本應由執法機關提出的合理懷疑，倒置為進口商的證明義務，大大降低了執法門檻。該法案要求強迫勞動執法工作組（Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)以下簡稱“執法工作組”[1]）制訂有效的執法策略，識別相關的產業、實體和具體進口，包括制定一系列與所謂強迫勞動相關的實體清單，以及重點執法的產業，這些清單上的實體和產業將自動成為執法重點。關于該法案內容，請見我們的上一篇文章《美國關于強迫勞動的最新立法及影響和合規應對》[2]。

該法案簽署后，執法工作組于2022年1月24日發布公告邀請公眾針對法案提交公開評論意見，2022年4月8日又舉行了線上聽證會。美國海關和邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection，以下簡稱“CBP”）于2022年6月13日發布了《進口商操作指南》[3]。2022年6月17日，執法工作組發布了該法案要求的《執法策略文件》[4]，包括了重點執法的實體清單和產業清單。根據該法案規定，“可予駁回的推定”的舉證原則于2022年6月21日正式生效。可以說，該法案要求的執法準備都已就位，CBP即將針對2022年6月21日之后的進口產品開展執法活動。

由于新疆是很多基礎原料的重要生產基地，該法案對于輸美產品的供應鏈安全造成了直接影響，已經導致了受到重點執法的產業重構供應鏈，并在實踐中極大地增加了輸美業務風險和合規成本。本文通過梳理《執法策略文件》和《進口商操作指南》，即法案的執法程序、強迫勞動的實體清單、優先執法的產業和執法計劃以及給進口商的指引，結合筆者協助客戶應對美國強迫勞動執法的經驗，分析該法案對于輸美產品的供應鏈安全帶來的影響，并對企業貿易合規所面臨的挑戰提出應對建議。

根據《進口商操作指南》，CBP在檢查進口貨物后有5個工作日的時間來決定是否根據強迫勞動法案扣留（detention）進口貨物，如果5個工作日內進口貨物未放行，海關會發出扣留通知（Notice of Detention），并明確扣貨理由是基于強迫勞動法案。進口商在CBP檢查貨物的30個工作日內需提交相關證據證明不違反強迫勞動法案，或者證明產品不含新疆成分以及與實體清單上的實體無關，因此該法案并不適用，要求CBP放行貨物通關。進口商也可以在CBP決定排除（exclusion）或沒收（seizure or forfeit）貨物之前通過即時保稅出口（Immediate Export in-bond）將扣留貨物再出口其他國家。特別需要注意的是，CBP扣留貨物并不只發生在貨物進口報關放行的環節，對于已經放行、但未完成清關的貨物CBP仍然有權限要求召回（redeliver），要求在30天內再運回海關指定地點并接受進一步調查。

CBP認為進口違反強迫勞動法案時，會排除（Exclusion）貨物的進口，此時進口商可以在180天內通過申請復議（protest）提交相關證據，證明不違反強迫勞動法案，或者證明產品不含新疆成分以及與實體清單上的實體無關，因此該法案并不適用，要求貨物放行。

CBP對于違反強迫勞動法案的進口還可以交由負責處罰和沒收的官員（Fines, Penalties and Forfeitures officer）發出沒收通知予以沒收，此時進口商可以在收到沒收通知的30天內提交反對申請（petition），繼續提交相關證據和信息。

執法工作組在《執法策略文件》里分析了扶貧項目和其他政府安排勞動力項目的所謂強迫勞動情況，并根據現有暫扣令（WRO）以及美國商務部產業安全局（BIS）關于出口管制的實體清單推出了第一批所謂強迫勞動實體清單[1]，包括了新疆的實體，新疆外接受、輸送政府勞動項目的實體，這些實體生產的產品，出口這些產品的出口商，為“扶貧”計劃或任何其他使用強迫勞動的政府勞動項目而從新疆或從與新疆或與新疆建設兵團合作的實體獲取材料的實體的清單（含新疆生產建設兵團）。該清單的增減變化由執法工作組負責，并且會放到美國國會年度報告中，這意味著要從清單移除要面臨非常大的困難。《執法政策文件》沒有明確從清單中移除的標準和程序。參與執法工作組的美國各政府部門都會就強迫勞動實體清單的增減提出意見，其中國務院會要求美國大使館協助收集信息確認新增實體，國務院也會從民間非政府組織（例如NGO）獲取相關情報，CBP也會根據自己掌握的情報確認新疆地區的實體和參與扶貧等項目的實體。

對于這些強迫勞動清單上的實體，《執法策略文件》給出的執法計劃是要求美國國務院、大使館要通過雙邊關系聯合其他外國政府協同防止所謂強迫勞動產品進口。在美國國內，CBP將根據掌握的情報優先針對高風險進口執法，包括直接來自新疆的產品和強迫勞動清單實體的產品，含新疆原料的轉運產品，另外，在新疆以外、但在新疆有關聯公司的企業的產品也因為有可能包含新疆原料而成為高風險產品。

執法工作組確定了四個優先執法產業，筆者認為，這將會是CBP目前的執法重點，包括服飾、棉花和棉花產品、硅基產品（包括多晶硅）和番茄及其下游產品。《執法策略文件》特別明確二氧化硅是一種用于制造鋁合金、硅酮和多晶硅的原材料，可進一步用于生產建筑、汽車、石油、混凝土、玻璃、陶瓷、密封劑、電子產品、太陽能電池板和其他商品。因此，這些產品及下游產業也在被關注范圍。

綜上，筆者認為，CBP應是以實體清單以及重點產業相結合作為目前的執法重點，同時，我們不認為未在實體清單上和未在重點產業名單上就意味著風險很低。根據觀察，往往都是NGO或研究機構出具所謂調研報告，然后美國新聞媒體報道，美國政客和美國社會團體的參與和推動，某些產業隨后進入美國政府機構視野進，進而上了實體清單或成為優先執法的重點產業。預計，執法工作組會隨著執法推進以及情報收集，不斷更新實體清單和重點執法產業。

盡職調查要求評估、防止和減少強迫勞動產品進入美國的風險，具體包括如下內容。對于涉及新疆和勞動力輸送項目的企業來說，該指引幾乎封殺了滿足要求的盡職調查的可能性。

（1）接觸供應商和合作伙伴，確認其身份，特別是要接觸生產商，然后通過這些生產商或是進口商自己直接接觸原料供應商以評估確認強迫勞動風險。指引特別指出，對于新疆產品或涉及勞動輸送項目的產品，可能因為安全原因無法接觸到工人，導致無法完成盡職調查。

（2）評估風險和影響，進口商要掌握完整的供應鏈，再逐步進行風險分析評估，特別是要考慮進口產品的原產地、其原料的原產地，供應鏈上各實體之間的交易，供應鏈上各實體的身份和地理位置，各實體之間的商業關系，使用公開數據估計原料原產于新疆的可能性（例如公開信息顯示某地區不產或很少生產該原料），各級供應商是否使用涉及新疆的政府勞動輸送項目。

（3）規定行為準則或供應鏈標準，規定供應商合同義務，要求供應商接受審計和核查，如果進口商通過直接供應商來規范上游供應鏈，還要約定對上游供應鏈的員工的培訓，自查或第三方審計，整改計劃，跟蹤和匯報供應商合同要求的執行情況，分包商也要在約束范圍內。

（4）對供應鏈的溝通和培訓，從選擇供應商開始就要強調風險管控，要假定來自新疆和清單實體的產品都是強迫勞動產品，注意供應商被列入清單的潛在風險。要將進口商行為準則的標準告知代理商、各級供應商、勞工經紀人、招聘人員和職業介紹所、工人和工會、社區和民間社會團體。進口商要全面、徹底地描述政府勞動輸送項目相關的招聘活動，審計或核查的預期結果；以及員工參與機會，包括申訴機制。

（5）監督供應商合規，要利用可信的審計來保障供應商合規，通常包括突然到訪工作場所，審查國際勞工組織關于強迫勞動的認定指標情況，工人、管理層、工人經紀人或招聘人在無政府干預的情況下用母語完成采訪，不受限制地進入和觀察工作場所、餐廳、宿舍的條件，審查其他證明文件，對供應商是否參與政府勞動輸送項目的考察。指引特別指出，對于新疆企業以及涉及勞動力輸送項目的企業，無法完成可信的審計。

（6）補救措施。指引特別指出，對于新疆企業以及涉及輸送新疆少數民族勞動力項目的企業，無法完成補救措施。

（7）第三方核查

（8）對盡職調查的后續報告

有效的供應鏈追溯，首先是掌握完整的供應鏈，從最初的原料供應商到最后的產成品，包含每一道生產工序及供應商情況。指引還特別提到了在供應鏈中對各原料進行分離管理中的混料問題，如果供應商同時采購了新疆和非新疆原料，會很難核實出口美國貨物里沒有混入新疆原料，這種情況下會導致進口貨物被扣押的風險。

供應鏈管理措施，包括在與供應商簽合同之前要審查潛在風險，在與供應商的合同中約定改進措施，不改進的后果例如終止協議，還要求獲取文件、人員和工人，以驗證是否存在強迫勞動指標。進口商還要設立供應鏈信息管理系統。指引還為進口商列舉了各類關于解決供應鏈中強迫勞動問題的標準、識別方法、工具等等。

關于證明不存在強迫勞動的證據，《執法策略文件》列舉包括完整的供應鏈信息以及對應物流；被推定存在強迫勞動的供應商的完整工人名單，工資發放情況，每個工人是否來自新疆，員工居住情況，公司產量與員工之間的匹配關系，員工工作時長；員工不涉及政府、新疆建設兵團或清單實體參與的招募、輸送、轉移、藏匿或接收，能證明所有員工都是被自愿聘用的；證明從新疆來的工人都是自愿工作的，不存在任何強迫勞動認定指標的諸多標準。相關的勞動審計要說明證據基礎，提供關于證據可靠性的說明。《執法策略文件》認為對于新疆和清單實體的盡職調查和可靠的審計是無法達成的，所以實質上幾乎不可能接受這方面的證據。

此外，進口商通過舉證克服“可予駁回的推定”，需要提供證據的標準非常高，即明確和有說服力（“clear and convincing”），并且需要提供CBP在調查過程中要求的所有證據和信息。關于不存在強迫勞動的決定需要CBP最高行政官員（CBP Commissioner）做出，并在30日內向美國國會做公開報告。

筆者認為，這些規定導致進口商幾乎不可能通過向CBP提供證據，從而證明進口產品不存在強迫勞動。因此，在貨物被CBP扣留后，進口商的選擇只有將貨物再出口，或者通過事先的貿易合規和供應鏈管理，證明產品不含新疆成分以及與實體清單上的實體無關，因此該法案不適用。

企業首先要判斷自己的風險級別，然后才能根據自己的風險采取不同的應對措施。根據目前的《執法策略文件》，從高到低四類企業的風險較大：已經在重點執法行業的企業（即棉花、番茄和硅料以及下游行業）；核心供應鏈中包括新疆成分或清單實體的企業；對美國市場有大額出口的企業；對第三國大額供應輸美產品原料的企業。

此外，還要特別注意以下兩種情形帶來的風險：（1）出口美國產品的供應鏈中，雖然各級供應商實體不在新疆或者不在強迫勞動實體清單上，但是供應商有關聯企業在新疆或者在強迫勞動實體清單上，這可能導致貨物被海關稽查的風險；（2）出口美國產品的供應鏈中的供應商如果同時從新疆和新疆以外采購原料，海關會認為很難核實出口美國產品里沒有混入新疆原料，導致貨物被排除進口甚至沒收。

雖然《執法策略文件》對CBP的執法提出了優先執法高風險產業的方向，但我們理解這只是便利CBP實踐執法，目前不在《執法策略文件》中點名的產業并不意味著就沒有風險。一方面，《執法策略文件》明確了只要是使用了新疆或清單實體的原料制成的產成品，無論產地何處，都在該法案的執法范圍內。另一方面，對于其他產業，已有各種研究報告和新聞報道，因此有可能會成為下一批重點執法產業，至少《新疆的產業鏈商業咨詢建議》[6]已明確列舉了近20個行業。所以，要持續關注執法工作組的動向，以及包括CBP、美國勞工部等等部門在強迫勞動方面的行動。目前高風險產業看起來相互之間還沒有交叉關聯，當高風險產業增加，而某個產品的原材料恰好又橫跨了不同的高風險產業，那么風險也會增加，特別是考慮到CBP發出扣留通知時很可能只告知進口商基于強迫勞動法案扣留貨物，而不說明具體是哪種或哪幾種原材料的問題。這里要注意的是，該法案沒有最低比例原則，所以任何組成部分或成分都可能成為貨物被扣留調查的原因。

第二，企業要根據自身的情況制訂合規目標。進口商想要通過提交明確且有說服力的證據證明被扣留貨物并非強迫勞動產品，也就是滿足強迫勞動法案的可予駁回的例外標準，可能性幾乎沒有。所以，對于供應鏈中有來自新疆或強迫勞動實體清單的原料的出口商，要及時調整對美出口產品的供應鏈，同時還要考慮上述（1）和（2）兩類被《執法策略文件》特別提及的風險情形。

第三，企業要考慮建立針對被重點執法的原料的追溯體系。供應鏈追溯需要涵蓋從最初原材料到制成品的全鏈條。比如，由于硅料被列入重點執法產品，對美國出口的光伏大型企業基本上都建立了組件到電池，電池到硅片，硅片再到硅料的追溯機制，并通過銷售文件、物流文件、倉庫管理文件和記錄、生產工單和生產記錄以及ERP和MES等管理軟件形成了有效、準確和可核實的追溯體系。建立這樣的管理體系，非常困難，尤其是對于產業鏈較長的產業，更不要說巨大的管理投入。

對于風險較小的企業，我們建議，企業可以結合自身實際情況，至少先就重要市場、客戶、產品以閉環管理為方向努力，以達到企業資源的高效利用。比如某個市場或是某個客戶的產品，限定在特定的供應商或特定的采購渠道，甚至特殊的采購訂單管理，并且逐級同樣方法進行管理，直至最初級的原料。為了達到這一目標，事前規劃、管理制度、合規投入、供應商合作、電子系統和文件管理都必不可少。

調整和整合對美出口產品的供應鏈可能存在很大困難，特別是沒有垂直一體化的產業，這可能需要出口商、各級供應商、生產商的共同努力，特別是一些產業因為產能分布的實際情況，頭部或者大部分的初級原材料供應商可能存在上述提到的混料的情況，上游的供應商可以積極考慮配合下游客戶和出口商的供應鏈閉環管理要求，整合調整業務鏈，這對自身競爭力而言是加分項。

第四，對于風險高的產業，為了避免CBP潛在扣留貨物對于業務的巨大影響，企業可以考慮事先申請海關裁定（binding ruling），來取得CBP對其供應鏈不違反該法案的認可。

最后，除了供應鏈完整追溯，企業對于防止強迫勞動的政策和相應的供應鏈管理也要積極行動，一旦面臨美國海關稽查，企業有一套完整的強迫勞動企業社會責任文件以及相應的供應鏈管理體系，對于證明供應鏈不在該法案執法范圍肯定會有積極作用。具體而言，我們建議企業至少要采取以下行動：（1）更新企業社會責任的行為守則，并傳達給供應商；（2）和供應商簽訂關于企業社會責任的協議，或在采購合同中加入標準合規條款；（3）供應商簽署禁止強迫勞動的聲明；（4）完善供應商審核和供應鏈管理制度；（5）通過訪談、問卷等方式全面了解完整供應鏈和各級供應商身份。

我們注意到歐盟在2022年6月份也通過了《通過新貿易工具禁止強迫勞動制造的產品（A new trade instrument to ban products made by forced labour）》的決議，很有可能會參考美國強迫勞動法案出臺相關法律，從長遠看，強迫勞動可能成為美國歐盟一項長期的貿易政策工具。所以，對于被列入和可能被列入重點執法的產業，無論是出口商、各級供應商和生產商，都需要積極應對輸美產品供應鏈安全方面的挑戰，沒有直接對美業務的上游供應商也可能面臨下游客戶傳導過來的合規壓力，需要盡早采取貿易合規行動。