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《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目合同指南”）中第二章第三節(jié)第二條規(guī)定“項(xiàng)目合作期限”需約定包括期限的確定、期限的延長(zhǎng)和期限的結(jié)束，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通用合同指南”）第三章第9條規(guī)定“合作期限”需約定“明確項(xiàng)目合作期限及合作的起訖時(shí)間和重要節(jié)點(diǎn)”。而我們注意到，在《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”）及《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金[2014]113”）中的相關(guān)條款中則是對(duì)“合同期限”作出了規(guī)定，而未提及“合作期限”的概念，另外，在項(xiàng)目合同指南中的某些條款還提到了“項(xiàng)目期限”的概念。參閱英國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PF2合同”），其中僅提及了“合同期限”的概念，而并未提到“合作期限”的概念。那么“合作期限”指哪段期間？它和“合同期限”是否相同？

PPP項(xiàng)目的“合作期限”應(yīng)指雙方就PPP項(xiàng)目進(jìn)行合作的起始日期至結(jié)束日期；而PPP項(xiàng)目合同的“合同期限”則指合同的有效期，通常自PPP項(xiàng)目合同簽署時(shí)開(kāi)始至合同期滿(mǎn)或提前終止時(shí)結(jié)束。從上述概念分析來(lái)看，我們認(rèn)為，“合作期限”和“合同期限”兩者雖有關(guān)聯(lián)，但并不一定完全相同，PPP項(xiàng)目合同中可以約定“合作期限”與“合同期限”同時(shí)開(kāi)始、同時(shí)結(jié)束，也可另行約定“合作期限”的開(kāi)始時(shí)間，而如另行約定，則通常約定為前提條件的滿(mǎn)足或豁免之日、新建項(xiàng)目開(kāi)工日或存量項(xiàng)目資產(chǎn)移交開(kāi)始日等日期。而由于“合作期限”將影響社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司，下同）的項(xiàng)目收益，“合作期限”與“合同期限”是否同時(shí)開(kāi)始，實(shí)質(zhì)上是約定了“合作期限”開(kāi)始的相關(guān)條件成就的風(fēng)險(xiǎn)主要由何方承擔(dān)。

另外，需要注意的是，不論是在新建還是存量項(xiàng)目中，“合作期限”與“運(yùn)營(yíng)期限”都并不相同，因?yàn)槠渲羞€包括“移交期”（存量項(xiàng)目）、“建設(shè)期”（新建項(xiàng)目）等，因此“運(yùn)營(yíng)期限”只是“合作期限”的一部分。PF2合同也規(guī)定：“合同中應(yīng)明確服務(wù)開(kāi)始日期以區(qū)別于合同簽署日期”，“服務(wù)期限應(yīng)起始于頒發(fā)接收證明之日”，根據(jù)對(duì)其它相關(guān)條款的理解，此處“服務(wù)期限”即指“運(yùn)營(yíng)期限”，而頒發(fā)接收證明、即“服務(wù)期限”開(kāi)始前，還需完成項(xiàng)目建設(shè)或服務(wù)開(kāi)發(fā)工作。

根據(jù)上述解析，我們認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同中“合作期限”、“合同期限”、“運(yùn)營(yíng)期限”等各個(gè)期限概念均各有不同，即使某些期限實(shí)際重疊，仍應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中分別明確各個(gè)概念及其起始時(shí)間，以免混淆。

一、合作期限的期限

1、PPP項(xiàng)目合作期限是否存在長(zhǎng)短的強(qiáng)制限制？

根據(jù)上述規(guī)定，PPP項(xiàng)目合作期限應(yīng)“不低于10年”、通?！白铋L(zhǎng)不超過(guò)30年” （為便于解讀，我們此處暫將六部委25號(hào)令及財(cái)金[2014]113中的“合同期限”等同于“合作期限”）。關(guān)于最短期限，我們認(rèn)為“不低于10年”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制適用的，而財(cái)金[2014]113中對(duì)于O&M運(yùn)作方式合作期限“不超過(guò)8年”、MC運(yùn)作方式“不超過(guò)3年”的特殊規(guī)定是否還應(yīng)繼續(xù)適用?或該等僅涉及服務(wù)外包的運(yùn)作方式的合作期限能否可以突破“不低于10年”的強(qiáng)制限制?還有待于進(jìn)一步出臺(tái)的法律文件解答。PF2合同中對(duì)最短期限也有如下表述：“如果合同期限不足10年，則不應(yīng)執(zhí)行PF2合同程序”，然而根據(jù)對(duì)PF2合同其它相關(guān)條款的分析，PF2合同應(yīng)適用于如資產(chǎn)相關(guān)的重大維修保養(yǎng)、能源管理、全生命周期下的更新等“硬服務(wù)”，原則上不適用于如清潔、餐飲服務(wù)、安保等“軟服務(wù)”，合同管理、保險(xiǎn)服務(wù)等管理類(lèi)服務(wù)，及接待、健康安全等其它服務(wù)。關(guān)于最長(zhǎng)期限，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》提到“投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)”的項(xiàng)目合作期限可以超過(guò)30年，實(shí)操中也確實(shí)不乏合作期限超過(guò) 30年的項(xiàng)目，我們認(rèn)為“最長(zhǎng)不超過(guò)30年”的規(guī)定并非強(qiáng)制性規(guī)定，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)突破。

2、如何確定具體PPP項(xiàng)目合作期限的期限？

需要注意的是，具體PPP項(xiàng)目合作期限的設(shè)置并非拍腦袋決定的，而是綜合考慮多方面因素的結(jié)果，項(xiàng)目合同指南中列舉了影響期限設(shè)置的因素：“（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；（2）項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時(shí)點(diǎn)；（3）項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；（4）項(xiàng)目的投資回收期；（5）項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)期間的長(zhǎng)短；（6）財(cái)政承受能力；（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定；等等” ，實(shí)踐操作中，項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)情況、政府的付費(fèi)能力和項(xiàng)目所處的行業(yè)特征等是決定期限的重要因素。

二、合作期限的延長(zhǎng)與續(xù)期

1、什么情形下可適用延長(zhǎng)合作期限？如何進(jìn)行約定？

根據(jù)上述項(xiàng)目合同指南的相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)至少約定在“非社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”（包括“政府方違約”和“政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”）導(dǎo)致的社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司，下同）損失的情形下社會(huì)資本可提出延長(zhǎng)合作期限的要求，另外，在合作期限內(nèi)出現(xiàn)一般不可抗力情形時(shí)（根據(jù)財(cái)金[2014]113等相關(guān)文件的規(guī)定，一般不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方與社會(huì)資本共擔(dān)），社會(huì)資本也可提出延長(zhǎng)合作期限的要求。而參考PF2合同，其中將導(dǎo)致社會(huì)資本不能在約定的服務(wù)開(kāi)始日期時(shí)提供服務(wù)或不能持續(xù)提供服務(wù)，且社會(huì)資本可被免除違約責(zé)任的“意外事件”（Supervening Events）分為三類(lèi)，可補(bǔ)償事件（Compensation Events）、可救濟(jì)事件（Relief Events）和不可抗力事件（Force Majeure Events），其中“可補(bǔ)償事件”類(lèi)似于政府違約事件和部分政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、“可救濟(jì)事件”類(lèi)似于社會(huì)資本需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定：在“可補(bǔ)償事件”的情形下，“政府應(yīng)向社會(huì)資本作出補(bǔ)償，并應(yīng)維持約定的合同結(jié)束期限”，也就是說(shuō)在這種情形下延長(zhǎng)項(xiàng)目合作期限并不作為補(bǔ)償方式的可選項(xiàng)；在“可救濟(jì)事件”的情形下，“政府不應(yīng)向社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償”；在“不可抗力事件”的情形下，“采取的措施包括變更服務(wù)要求、修訂付費(fèi)機(jī)制或延長(zhǎng)合同期限等”。

對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，在遭受損失的情形下，顯然直接獲得補(bǔ)償比延長(zhǎng)合作期限更有利，而一旦規(guī)定了延長(zhǎng)項(xiàng)目期限的選項(xiàng)，政府方出于緩解支付壓力的考慮通常會(huì)提出以延長(zhǎng)期限代替直接作出補(bǔ)償，這不僅忽視了延長(zhǎng)合作期限也將導(dǎo)致其自身承擔(dān)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的期限繼續(xù)延長(zhǎng)，也將損傷社會(huì)資方參與項(xiàng)目的積極性，且在實(shí)操中雙方也很難就如何延長(zhǎng)期限達(dá)成一致。因此，我們認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同應(yīng)明確約定，在出現(xiàn)“非社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”（包括“政府方違約”和“政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”）而導(dǎo)致的社會(huì)資本損失的情形下，以政府方直接對(duì)社會(huì)資本作出補(bǔ)償為原則，而期限延長(zhǎng)應(yīng)僅作為社會(huì)資本有權(quán)提出的選擇項(xiàng)，且除非政府方可與社會(huì)資本對(duì)于期限延長(zhǎng)在一定期限內(nèi)達(dá)成一致，否則期限延長(zhǎng)不可適用，而在出現(xiàn)“不可抗力”等“由雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”的情形下，則可考慮是否約定將延長(zhǎng)合作期限作為補(bǔ)償措施的一種。

2、項(xiàng)目合作期限屆滿(mǎn)雙方可直接協(xié)商續(xù)期嗎？

與上篇“項(xiàng)目范圍”中提到的對(duì)項(xiàng)目標(biāo)的范圍和內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)大類(lèi)似，根據(jù)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的不可變更性及特許經(jīng)營(yíng)管理辦法中的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目合作期限屆滿(mǎn)或提前終止后的“續(xù)期”應(yīng)被視為一個(gè)新的PPP項(xiàng)目，雙方不可直接協(xié)商進(jìn)行續(xù)期，而在PPP項(xiàng)目合同中通常約定項(xiàng)目合作期限屆滿(mǎn)或提前終止的，政府方應(yīng)根據(jù)規(guī)定重新選擇社會(huì)資本，而在合作期限屆滿(mǎn)終止的情形下，同等條件下，原社會(huì)資本可享有優(yōu)先權(quán)。

三、合作期限的特殊設(shè)置

1、如何設(shè)置包含建設(shè)責(zé)任的PPP項(xiàng)目合作期限中的“建設(shè)期”與“運(yùn)營(yíng)期”？

采用BOT、ROT等運(yùn)作方式的PPP項(xiàng)目存在“建設(shè)期”，該類(lèi)項(xiàng)目中，通常社會(huì)資本只有在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后方可獲得付費(fèi)，因此“運(yùn)營(yíng)期”的長(zhǎng)短將對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生較大影響。

關(guān)于合作期限中的“建設(shè)期”與“運(yùn)營(yíng)期”的設(shè)置，項(xiàng)目合同指南規(guī)定：“常見(jiàn)的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：（1）自合同生效之日起一個(gè)固定期限；（2）分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期間與運(yùn)營(yíng)期間，并規(guī)定運(yùn)營(yíng)期間為自項(xiàng)目開(kāi)始運(yùn)營(yíng)之日起的一個(gè)固定期限?！?/span>

（1）單一固定期限

在該種設(shè)置下，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限與計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期限的關(guān)系如上圖所示，項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限完全取決于完工時(shí)間（或竣工時(shí)間或其它，根據(jù)合同約定的建設(shè)期結(jié)束時(shí)間確定，下同），建設(shè)期結(jié)束后，項(xiàng)目即進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，如提前完工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限將比計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)，遲延完工時(shí)，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限則比計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期限短。這種設(shè)置通常適用于政府方對(duì)完工時(shí)間有非常強(qiáng)烈的要求，由于運(yùn)營(yíng)期將根據(jù)實(shí)際完工時(shí)間而變化，社會(huì)資本如可提前完工則可取得額外的收益，而如延遲完工則除了承擔(dān)違約金外還將承擔(dān)收益損失。

（2）建設(shè)期間與運(yùn)營(yíng)期間分別獨(dú)立設(shè)置

在該種設(shè)置下，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限與計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期限的關(guān)系如上圖所示，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限與完工時(shí)間無(wú)關(guān)，無(wú)論提前完工或延遲完工，項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)期限都不受影響，與計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期限相同，而社會(huì)資本即使提前完工也不會(huì)取得額外的收益，而如延遲完工則僅需承擔(dān)違約金，不會(huì)產(chǎn)生收益損失。

我們查閱了PF2合同的相關(guān)條款，其合同期限通常包括服務(wù)開(kāi)始前階段（建設(shè)期或服務(wù)開(kāi)發(fā)期等）和服務(wù)期階段（根據(jù)上文論述，“服務(wù)期”即指“運(yùn)營(yíng)期”）。根據(jù)相關(guān)條款規(guī)定：如建設(shè)期提前結(jié)束，原則上政府方無(wú)義務(wù)接受社會(huì)資本提前進(jìn)入服務(wù)期的要求（除非已在合同中約定，或僅在物有所值的前提下方可接受），如果政府方接受提前進(jìn)入服務(wù)期，則政府可以就服務(wù)結(jié)束日期在以下兩種方式中擇一選擇：（1）維持原合同約定的服務(wù)結(jié)束日期不變（實(shí)際服務(wù)期限延長(zhǎng)），即提前進(jìn)入運(yùn)營(yíng)并向社會(huì)資本付費(fèi)；（2）維持原合同約定的服務(wù)期限不變，即服務(wù)結(jié)束日期相應(yīng)提前，但應(yīng)向社會(huì)資本一次性支付相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。如建設(shè)期延誤時(shí)，除非因意外事件(概念見(jiàn)上文)導(dǎo)致，否則應(yīng)維持合同約定的服務(wù)結(jié)束日期不變（實(shí)際服務(wù)期限縮短），延誤的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)。該種條款設(shè)置基本類(lèi)似單一固定期限，其基本原則是如項(xiàng)目提前進(jìn)入服務(wù)期則社會(huì)資本可因?qū)嶋H服務(wù)期限相應(yīng)延長(zhǎng)獲得額外收益（即使實(shí)際服務(wù)期限不予延長(zhǎng)社會(huì)資本也會(huì)獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)），而如項(xiàng)目延誤進(jìn)入服務(wù)期則社會(huì)資本會(huì)因?qū)嶋H服務(wù)期限相應(yīng)縮短而承擔(dān)相應(yīng)的收益損失。

2、對(duì)于包含多個(gè)子項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目的特殊約定

對(duì)于PPP項(xiàng)目需分期建設(shè)或包括若干個(gè)子項(xiàng)目：（1）需要在PPP項(xiàng)目合同中針對(duì)各期和各子項(xiàng)目約定不同的“建設(shè)期”和“移交期”；（2）在這些若干個(gè)子項(xiàng)目可以各個(gè)或部分獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目中，還可選擇約定全部完工或移交后統(tǒng)一進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，或單一可獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目完工或移交后分別進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期；（3）在約定單一可獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目完工或移交后分別進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期的情形下，還需進(jìn)一步約定此等子項(xiàng)目是否同時(shí)結(jié)束運(yùn)營(yíng)期，還是運(yùn)營(yíng)期分別計(jì)算、分別結(jié)束。而這些安排均與社會(huì)資本開(kāi)始獲得付費(fèi)的起始時(shí)間及獲得付費(fèi)的期間密切相關(guān)，因此需要進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)測(cè)算后根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況具體確定。