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自俄羅斯對烏克蘭正式采取軍事行動以來，美國大幅升級對俄羅斯制裁措施，將部分俄羅斯銀行排除在環球銀行間金融通信協會（SWIFT）系統之外，將俄羅斯金融機構等相關實體列入SDN清單、CAPTA清單等“黑名單”，此舉將凍結其資產，切斷其重要融資渠道，受制裁的俄羅斯相關實體將被禁止或嚴格限制進入主要西方國家市場和使用美元金融體系，將對俄羅斯盧布造成巨大打擊。受其影響，大批歐美企業紛紛宣布斷供俄羅斯并退出俄羅斯市場，涉及科技、電信、能源、汽車制造、運輸、食品等多行業。

鑒于中國人民銀行與俄羅斯聯邦中央銀行于2011年6月23日簽訂了新的雙邊本幣結算協定并經多次續簽[1]，兩國經濟活動主體可自行決定用自由兌換貨幣、人民幣和盧布進行商品和服務的結算與支付，此外中國于2015年建立了人民幣跨境支付系統（CIPS）至今穩定運行，境外接入機構不斷增加且業務量穩步增加（如圖1所示），因此有觀點認為，在美國對俄羅斯制裁政策下，中國與俄羅斯可通過使用人民幣或盧布結算，有利于推動人民幣在中俄雙邊貿易中的計價和結算比例，為在俄中國企業帶來新一輪投資機遇。

為此，有文章認為，在歐美企業紛紛退出俄羅斯之時，正是中國企業前往俄羅斯投資的好時機，但事實真的如此嗎？在回答此問題之前，需要分析美國對俄羅斯制裁的具體政策，從而了解美國對俄制裁這一行動對我國企業前往俄羅斯投資的潛在法律影響，以幫助中國企業避免受到美國對俄羅斯制裁政策的波及甚至被美國施加制裁措施。

圖1：2015年至2020年CIPS日均處理跨境人民幣業務筆數和金額

（來源：《2021年人民幣國際化報告》）

美國對俄羅斯的制裁政策主要涉及以下幾個方面：(1)SWIFT除名；(2)金融制裁：對俄羅斯金融機構實施SDN清單制裁、CAPTA制裁，限制其投融資活動；(3) 貿易制裁：擴大出口管制范圍。由于美國制裁政策具有域外效力，以上制裁政策極有可能波及在俄羅斯投資的中國企業。

1. SWIFT除名

SWIFT是世界領先的金融報文傳送服務機構，其報文傳送平臺、產品和服務覆蓋200多個國家和地區，超過全球80%的跨境清算業務使用SWIFT系統，短期內具有不可替代性。不同于SWIFT的報文體系，紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）、人民幣跨境支付系統（CIPS）等主要是資金賬戶體系，基本均需要與SWIFT連接才能完成國際支付清算業務。

受俄羅斯部分金融機構從SWIFT除名的影響，俄羅斯與國際金融機構間交易信息收發將被阻斷。中信建投研究團隊表示，盡管仍可以通過電子郵件或傳真聯系匯款信息，但安全性不完善，大量數據需要人工交換，作為支付信息的傳輸路徑極為脆弱。盡管資金流并未被切斷，交易仍將面臨毀滅性打擊。

2. 對俄羅斯金融機構的制裁

美國本輪對俄羅斯金融機構的直接制裁措施，包括將部分俄羅斯銀行業金融機構加入特別指定國民清單（“SDN清單制裁”）凍結其資產、對俄羅斯受制裁金融機構實施代理行賬戶或通匯賬戶制裁（“CAPTA制裁”）[2]、權益類資產融資制裁[3]、外匯交易禁令[4]、禁止俄羅斯主權債券交易等，以切斷俄羅斯籌集資金的重要途徑。其中，SDN清單由美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC）主管，OFAC通常禁止美國人士或實體與SDN清單中的指定實體或自然人進行交易。被列入SDN清單的自然人或實體，可能面臨其在美國的資產被凍結而不得轉移至海外或進行任何交易的后果。

此外，非美國人士（例如中國個人與企業）如果與SDN清單中的自然人或實體進行“重大交易”，也可能面臨處罰。“重大交易”主要依據OFAC披露的指引文件中指明的以下7個因素進行判斷：(1)交易的規模、數量以及頻率；(2)交易的性質，包括交易的種類、復雜程度和商業目的；(3)管理層意識的程度以及交易是否構成固定行為模式的一部分；(4)交易與被凍結人（Blocked Persons）間的聯系；(5)交易對成文法目標的沖擊；(6)交易是否涉及欺詐性實踐；以及(7)美國財政部在個案基礎上認為相關的其他因素。“被禁止的交易”通常包括由被制裁實體投入、向被制裁實體提供或從被制裁實體處獲取資金、商品或服務的交易，或為被制裁實體的利益從事上述活動。SDN清單還適用一項特殊的“50%規則”制度，任何由一個或多個受制裁實體直接或間接持有總計50%或以上財產或財產利益的實體，均應被視為受制裁實體，無論其本身是否被列入SDN清單。因此，未直接顯示在SDN清單上的主體仍可能是受制裁主體，該規則使得SDN清單“殺傷”范圍極廣。這一制裁將導致俄羅斯外匯儲備幾乎全部凍結，此舉將對盧布造成巨大打擊，并可能進一步引發俄羅斯國內通脹，其威力將超過SWIFT禁令。

3. 貿易制裁

2月24日，美國商務部工業與安全局（BIS）對俄羅斯實施了一系列更為全面且嚴格的出口管制。BIS決定將現有的俄羅斯“軍事最終用途”(Military End Use)和“軍事最終用戶”（Military End User）管控范圍擴大至幾乎所有受《出口管理條例》（EAR）管制的物項，此外建立“外國直接產品規則”（“FDP規則”）[5]，使得更多的非美國制造的物項將被納入受EAR管制范圍。以上貿易制裁政策主要針對俄羅斯安全部門、軍事和國防等部門，旨在限制俄羅斯獲得維持軍事能力所需的技術和物項。

由于美國的出口管制制度廣泛的域外效力，非美國企業（包括中國企業）也可能受到美國出口管制規則的限制。首先，BIS所認定的“出口”概念針對原產美國的產品或技術的所有流轉，限制受管制物項的出口、再出口、轉賣等多種行為。其次，美國的出口管制制度包括對于非原產于美國的產品或技術，當該產品符合以下標準中的一項或多項時，就會受到EAR的管控：(a)運輸途徑美國；(b)產品成分中有超過特定比例的美國來源成分（根據不同的出口目的國，比例為10%或25%）；(c)直接采用美國的技術或軟件生產的“直接產品”。

通過分析美國過去對俄羅斯的制裁政策，其中部分制裁措施已具備二級制裁效力或者可能產生二級制裁的效果，將制裁范圍擴大至可能對俄羅斯提供“實質性幫助”的任何交易主體。比如，2021年4月15日，總統發布第14024號行政命令（E.O.14024），決定“封鎖與俄羅斯聯邦政府特定有害外國活動有關的財產”。根據《第14024號行政命令》第1(6)條的規定：“為或支持以下項目提供了實質性幫助、贊助或提供財務、物質或技術支持，或商品或服務的任何主體：a.包含第1.(2)節所述的任何活動，如欺騙性或結構性交易或交易以規避任何美國制裁，包括通過使用數字貨幣或資產或使用實物資產；b.其財產和財產權益根據本命令被凍結。”因此，其內容涉及“提供實質性幫助”，從而這些措施將產生二級制裁的效力。

1. 二級制裁定義

美方對制裁目標國的經濟制裁措施可以分為一級制裁(Primary Sanction)和二級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁主要適用于美國人或在美國境內的主體從事的具有美國管轄權的活動；二級制裁可以直接適用于“非美國人”（例如中國自然人或實體），即美國在制裁目標國的同時，限制第三國的實體或自然人與受制裁國家進行金融和貿易往來，并對違反制裁規定的第三國實體或自然人施加處罰。

二級制裁的法律依據在金融制裁、貿易制裁和投資制裁政策中均有所體現。例如，針對貿易制裁，美國于2010年頒布《伊朗全面制裁、問責和撤資法》（CISADA）規定，制裁故意向伊朗提供某些貨物、技術等行為，包括對“實施了故意協助包括伊朗伊斯蘭革命衛隊（IRGC）在內的伊朗政府獲取或發展大規模殺傷性武器或其運載系統”等違規行為的外國金融機構實施代理行賬戶或通匯賬戶制裁（“CAPTA制裁”）。又如，針對金融制裁，為落實《伊朗全面制裁、問責和撤資法》有關規定，美國財政部于2010年頒布《伊朗金融制裁條例》規定：“如果外國機構在明知有關活動將有助于伊朗政府購買和發展大規模殺傷性武器而與其進行金融交易或者為其提供金融服務，財政部副部長將有權對該國金融機構采取制裁措施，即便相關的金融交易或者金融服務是在美國境內進行的”。再如，針對投資制裁，1996年《對伊朗和利比亞制裁法》規定，所有在利比亞和伊朗進行石油項目投資且每年投資額超過4000萬美元的外國公司均將受到美國的二級制裁；2010年《伊朗全面制裁、問責與撤資法》規定，知情地作出有助于伊朗石油資源開發的投資，單筆不低于2,000萬美元或者單筆投資不低于500萬美元且12個月內投資總額不低于2,000萬美元，該投資主體應被施加《伊朗制裁法》下的制裁措施。[6]

在判斷一項美國制裁措施是否具有二級制裁的效力時，可以通過辨識該制裁措施的標識，如SDN清單標明的“具有二級制裁效力”（subject to secondary sanction）的備注信息，但是多數情況下應當結合該項制裁措施的法律依據具體內容以確定其二級制裁的效力。

2. 違反二級制裁的后果

二級制裁是為了防止第三國實體與受制裁實體進行違反制裁政策的交易。有統計表明，在2019年美國財政部公布的受制裁中國企業名單上，約有70%的受制裁實體與美國對朝鮮和伊朗的制裁有關。[7]

從美國以往的制裁實踐來看，針對違反二級制裁的第三國實體（“違反者”）的懲罰措施可以概括為以下幾種：(1)將違反者列入SDN清單等“黑名單”，實施代理行賬戶或通匯賬戶制裁（CAPTA制裁）等；(2)凍結違反者及關聯方在美國的財產；(3)限制或禁止美國實體或個人與違反者進行交易；(4)限制違反者在美國進行金融活動等。以SDN清單的二級制裁為例，美國禁止非美國人（如中國企業）同SDN清單所列受制裁實體進行交易，違反二級制裁的將被限制或移出美國金融體系，甚至有可能被列入SDN清單。

請注意，一旦個人與實體被列入SDN清單，其在美國的資產將被凍結。資產一旦被凍結，便不得轉移至海外或進行任何交易。OFAC相關法規通常禁止美國人士或實體與SDN名單中的指定人員（有時還包括其他被禁人員）進行交易。同時，非美國人士的個人與實體（例如中國個人與企業）如果與SDN名單中的個人與實體進行“重大交易”，也可能面臨處罰。被禁止的交易通常包括由被禁人員投入、向被禁人員提供或從被禁人員處獲取資金、商品或服務的交易，或為被禁人員的利益從事上述活動。[8]由于SDN名單內的個人與實體可能依據不同的OFAC制裁項目被列入該名單，因此SDN名單內不同的個人與實體面臨的制裁措施也可能存在差異。

3. 二級制裁實踐

受美國二級制裁和出口管制的域外效力影響，美國針對俄羅斯的制裁范圍將可能延申至與俄羅斯存在經濟來往的第三方國家（包括中國企業），若該第三方國家企業違反美國二級制裁政策將可能受到懲罰。

針對金融制裁的二級制裁，其制裁對象主要為金融機構（如表1所示）。[9]以中國昆侖銀行事件為例，根據美國第13382號行政命令規定，“已經或試圖向擴散大規模殺傷武器的相關活動或交易或者向根據該13382號行政命令被實施凍結的主體提供財務、物質、技術、商品、服務或其他支持的主體，亦將被實施凍結制裁”，因而該規定具有二級制裁效力。由于伊朗商業銀行Tejarat銀行向“因參與伊朗大規模殺傷性武器擴散活動而受到國際制裁的實體（包括伊朗原子能組織）”提供金融服務，美國財政部于2012年1月根據《伊朗全面制裁、問責與撤資法》將Tejarat銀行列入SDN清單。在Tejarat銀行被制裁后，中國昆侖銀行仍與被制裁的Tejarat銀行進行交易，還根據Tejarat銀行開立的信用證，向伊朗伊斯蘭革命衛隊（IRGC）關聯單位支付了一筆款項，美國于2012年7月根據《伊朗全面制裁、問責與撤資法》對昆侖銀行實施代理行賬戶或通匯賬戶制裁，導致其與美國金融系統的聯系被切斷，美元結算通道被關閉，致使其外匯業務、匯款業務、融資業務均無法正常展開。[10]

表1：美國金融二級制裁實踐案例

針對貿易制裁的二級制裁，以中興事件（2018年）為例，美國認定中興公司出售電信設備給伊朗電信（TCI）等行為違反了《伊朗交易與制裁條例》規定，對其展開調查并認定其行為屬于 (1)直接或間接向伊朗出口、銷售或提供美國產品；(2)從第三國轉出口美國《出口管制條例》限制的美國產品，且知曉這些產品最終將運往伊朗；(3)故意掩飾或利用第三方公司規避《伊朗交易與制裁條例》。中興公司與美國BIS及OFAC于2017年3月達成和解協議并同意支付8.92億美元罰款。2018年4月，美國BIS以中興公司的虛假陳述違反了和解協議為由對其實施制裁，禁止美國企業在未來7年內向中興通訊出口元器件（“拒絕令”）。2018年6月，中興公司與美國BIS達成替代的和解協議，以替代美國此前對其施加的出口拒絕令，中興公司同意：(1)支付高達10億美元罰款，并額外繳納4億美元罰款存入監管賬戶；(2) 重組董事會，與違規高層管理人員解除合同；(3) 設立出口管制合規部門，設置首席合規官。

美國頻繁實施二級制裁措施，其呈現制裁發起多元化、制裁手段精密化、制裁對象模糊化的趨勢，在授予OFAC極大的自由裁量權的同時，加大了中國企業對俄羅斯的投資風險。[11]由于大多數外國金融機構均與美元支付結算體系相連接，美國金融制裁政策能輕易延伸至二級制裁，同時結合美國以往對中國金融機構和科技企業等施加二級制裁的案例，因此不排除美國將本輪對俄羅斯制裁范圍擴大至部分中國企業尤其是中國金融機構的可能性。據此，我們建議：

1.在俄投資企業，應加強自身合規體系建設，全面排查經濟制裁風險

美國金融制裁領域的“二級制裁”和出口管制體系的域外效力，將會使得針對俄羅斯的制裁范圍蔓延至與俄羅斯存在經濟來往的中國企業，尤其是與俄羅斯金融機構進行美元結算的中國銀行業金融機構。通過分析美國對俄羅斯的制裁政策，其中部分制裁措施已具備二級制裁效力或者可能產生二級制裁的效果，即將制裁范圍擴大至可能對俄羅斯提供“實質性幫助”的任何交易主體。[12]

因此，若在俄投資的中國企業與受制裁實體的交易中涉及了美國的連接點，則會因違反美國的一級制裁而受到懲罰；即便不存在美國連接點，也可能受制于美國的二級制裁，一旦中國企業與受制裁實體的交易被認定為“實質性幫助”，同樣可能面臨違反制裁政策的懲罰。這些懲罰措施包括：出具違反制裁裁定書、罰款、出具禁止令（如禁止與美國實體交易、禁止對貿易企業進行美元信貸支持）、被列入SDN清單、財產凍結、追究高管的法律責任并要求重組管理層等措施。

對此，我們建議中國企業應當加強自身合規體系建設，完善經濟制裁、出口管制風險警示機制。在對既有投資項目和新項目進行盡職調查、合同擬定時，應加強合規審查（如交易方是否被列入SDN等制裁清單），尤其是在俄烏危機高風險地區或涉及電子、通信、計算機、航空航天以及海事等行業的中國企業，應對其進行更深入的“黑名單”篩查工作，避免企業自身（尤其是在俄羅斯的分支機構）制裁風險。此外，中國企業還應嚴防員工欺詐風險，避免員工合謀幫助與俄羅斯有聯系的客戶交易而面臨違反美國制裁政策的風險。

2. 擬對俄投資企業，應及時跟蹤俄羅斯制裁政策，關注制裁清單的更新

在昆侖銀行被制裁案例中，美國將Tejarat銀行列入SDN清單的第13382號行政命令具有二級制裁效力，而昆侖銀行在Tejarat銀行被實施制裁后仍與其開展交易，違反了美國的制裁規定。究其原因，昆侖銀行與Tejarat銀行交易前，其未及時跟蹤和了解美國對伊朗制裁政策動態，也未對交易對象進行深入的盡職調查。若經基本的盡職調查即可發現受制裁實體已被列入SDN制裁清單，而中國企業或銀行業金融機構仍與該受制裁實體頻繁交易的，不排除該交易被認定構成故意違反美國制裁政策并實施從重處罰的情形。

對此，我們建議擬對俄投資的中國企業應當主動關注俄烏局勢，定期/不定期訪問美國政府官方網站（如美國財政部、美國商務部），了解美國等國家對俄羅斯實施制裁的最新動向，聘請專業機構結合商業目的對企業擬對俄投資業務和客戶企業的主要風險進行研究分析。

3. 受制裁的在俄中國企業，應積極溝通，依據阻斷原則維護自身權益

如果中國企業被美國施加制裁或開展相關調查，應當主動與美國財政部、美國商務部就受制裁范圍內的事項及救濟措施進行溝通，并在相關受制裁事項整改后與OFAC申請解除該制裁。根據《OFAC常見問題解答：伊朗制裁》，美國政府未對昆侖銀行施加更為嚴厲的制裁措施的原因在于：昆侖銀行表明愿意轉移在Tejarat銀行開設的代理行賬戶的約合數億美元的資金，且昆侖銀行也將完善自身的合規工作，對交易相對方強化盡職調查。因此我們建議中國企業在受到美國制裁時，可以尋求專業機構的協助，從而專業、準確、及時的與美國主管機構溝通相關整改措施的效果，將制裁的損失盡可能降低。

此外，中國企業應當嚴格遵守中國關于反制裁、出口管制、數據安全等法律法規。為免受美國濫用制裁政策的影響，中國企業可以主張阻斷性原則維護自身權益，以應對基于“長臂管轄”的二級制裁措施。若因受美國制裁導致中國企業不得不中止與俄羅斯受制裁實體合作的，可以考慮根據中國《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》的規定，在遇到禁止或限制其與第三國正常經貿活動的不當域外適用時，及時報告相關情況、遵守禁令，若中國企業因該等外國法律與措施的不當域外適用遭受損失，可以向人民法院尋求司法救濟。[13]另外，如中國企業需要向外國司法或者執法機構提供存儲于中國的證明文件等材料，應對按照《數據安全法》有關規定，報中國主管機關批準后再對外提交。