外商投資法系列之一︱二審稿說(shuō)了些什么(上)
作者：李斌輝、劉宏宇、梁家威 2019-03-122015年1月19日，商務(wù)部曾發(fā)布《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》征求公眾意見(jiàn)，但最終該草案被擱置。2018年12月26日，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《中華人民共和國(guó)外商投資法(草案)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。今年，外商投資領(lǐng)域終于迎來(lái)了令人矚目的好消息：2019年1月29日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)外商投資法(草案)(二次審議稿)》(下稱(chēng)“二審稿”)已于3月8日下午提交十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議，近3000名全國(guó)人大代表聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨關(guān)于外商投資法草案的說(shuō)明。
若二審稿在全國(guó)人大通過(guò)，則生效后的《外商投資法》將取代現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》(下稱(chēng)“外資三法”)，成為我國(guó)外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。
本文以二審稿為基礎(chǔ)，將其主要條文梳理如下。
一、 二審稿的適用范圍是什么
二審稿第2條明確了《外商投資法》的適用范圍為“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的外商投資”。二審稿對(duì)外國(guó)投資者、外商投資、外商投資企業(yè)的定義如下：
·“外國(guó)投資者”，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織。
·“外商投資”，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織(即外國(guó)投資者)直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)，包括下列情形：(1)外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)；(2)外國(guó)投資者取得中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額或者其他類(lèi)似權(quán)益；(3)外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)投資新建項(xiàng)目；(4)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資。
·“外商投資企業(yè)”，是指全部或者部分由外國(guó)投資者投資，依照中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)登記注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)。
值得關(guān)注的是：
(一) 二審稿中的外國(guó)投資者未包括港澳臺(tái)投資者
港澳臺(tái)投資在傳統(tǒng)外商投資中占有很大比例。雖然來(lái)自港澳臺(tái)地區(qū)的投資并非來(lái)自“外國(guó)”，但傳統(tǒng)上卻被視為“外商”，如《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則(2014修訂) 》第80條規(guī)定，“香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人以及在國(guó)外居住的中國(guó)公民在大陸設(shè)立全部資本為其所有的企業(yè)，參照本實(shí)施細(xì)則辦理。”二審稿也將最早的草案標(biāo)題中的“外國(guó)投資法”改為了“外商投資法”。顯然，“外商”這一表述比“外國(guó)”更符合中國(guó)實(shí)踐。
遺憾的是，二審稿對(duì)“外國(guó)投資者”的定義未包括過(guò)去參照外資進(jìn)行管理的來(lái)自港澳臺(tái)地區(qū)的投資者，并且二審稿未規(guī)定港澳臺(tái)投資者是否參照適用《外商投資法》，這可能會(huì)帶來(lái)一些不必要的困擾。如二審稿獲得通過(guò)，外資三法將同時(shí)廢止，我們預(yù)計(jì)今后全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和/或有關(guān)部門(mén)可能會(huì)出臺(tái)配套規(guī)定，規(guī)定港澳臺(tái)投資者參照適用《外商投資法》。
(二) 二審稿對(duì)外商投資的定義并未包括協(xié)議控制
最早于2015年公布的《外國(guó)投資法草案》曾明確將協(xié)議控制規(guī)定為外國(guó)投資的一種形式，并在草案的說(shuō)明中針對(duì)既存的以協(xié)議控制方式進(jìn)行投資且屬于禁止或限制外國(guó)投資領(lǐng)域的問(wèn)題提出了理論界和實(shí)務(wù)界的以下幾種觀點(diǎn)：
·申報(bào)制：實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)申報(bào)其受中國(guó)投資者實(shí)際控制的，可繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，相關(guān)主體可繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
·申報(bào)加認(rèn)定制：實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制；在國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制后，可繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，相關(guān)主體可繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
·許可制：實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)綜合考慮外國(guó)投資企業(yè)的實(shí)際控制人等因素作出決定。
不過(guò)二審稿并未明確將協(xié)議控制納入《外商投資法》的監(jiān)管范圍。2019年2月，商務(wù)部部長(zhǎng)助理李成鋼在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題講座第九講《改革開(kāi)放40年來(lái)利用外資法律制度的變遷與展望》中提出，“要明確外資認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，解決返程投資、多層次再投資等的法律適用問(wèn)題。”我們理解，如二審稿獲得通過(guò)，對(duì)VIE結(jié)構(gòu)的監(jiān)管將有待進(jìn)一步觀察，不排除全國(guó)人大或有關(guān)部門(mén)可能會(huì)出臺(tái)配套政策，解決協(xié)議控制、返程投資等實(shí)務(wù)中常見(jiàn)的法律適用問(wèn)題。
二、 外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇 + 負(fù)面清單管理制度
二審稿第4條明確：國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。
·“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，是指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。
·“負(fù)面清單”，是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。國(guó)家對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資，給予國(guó)民待遇。
根據(jù)二審稿第27條，該制度具體體現(xiàn)為：“外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單規(guī)定禁止投資的領(lǐng)域，外國(guó)投資者不得投資。外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單規(guī)定限制投資的領(lǐng)域，外國(guó)投資者進(jìn)行投資應(yīng)當(dāng)符合負(fù)面清單規(guī)定的條件。外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則實(shí)施管理。”
此外，二審稿還強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)制定涉及外商投資的規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定；沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，不得減損外商投資企業(yè)的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件、干預(yù)外商投資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
需要注意的是，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”管理制度，并不等于準(zhǔn)入后不對(duì)其實(shí)行國(guó)民待遇。2013年之前，我國(guó)在國(guó)際投資協(xié)定談判中未承諾給予“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”。相比較2013年之前我國(guó)的締約立場(chǎng)，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”管理制度是將國(guó)民待遇義務(wù)的適用范圍從準(zhǔn)入后擴(kuò)大到準(zhǔn)入前，而不是否認(rèn)準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。
我們將在之后陸續(xù)發(fā)布的《外商投資法》系列研究文章中重點(diǎn)介紹負(fù)面清單管理制度的具體適用規(guī)則。
三、 促進(jìn)外商投資的措施有哪些
(一) 內(nèi)外資企業(yè)將平等適用各項(xiàng)政策
在政策適用性上，二審稿第9條強(qiáng)調(diào)，“外商投資企業(yè)依法同等適用國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策。”此外，二審稿第10條還規(guī)定，“制定與外商投資有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式征求外商投資企業(yè)的意見(jiàn)和建議”。
此舉旨在營(yíng)造更好的外商投資政策環(huán)境，也是為了解決外商進(jìn)入中國(guó)投資之前的一個(gè)顧慮，因?yàn)楹芏嗤馍虛?dān)心內(nèi)外資企業(yè)在政策適用上可能存在不平等性。但二審稿第39條同時(shí)規(guī)定，如果任何國(guó)家或者地區(qū)在投資方面對(duì)我國(guó)采取歧視性的禁止、限制或者其他類(lèi)似措施的，我國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國(guó)家或者該地區(qū)采取相應(yīng)的措施。
(二) 外資企業(yè)將有權(quán)平等參與標(biāo)準(zhǔn)化工作
二審稿第15條規(guī)定：“外商投資企業(yè)平等參與標(biāo)準(zhǔn)化工作，標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督。國(guó)家制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)平等適用于外商投資企業(yè)。”
根據(jù)現(xiàn)行有效的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，標(biāo)準(zhǔn)是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求。標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù)，不得生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口或者提供。
現(xiàn)行有效的外資三法、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》和《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》并未對(duì)外商投資企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)化工作專(zhuān)門(mén)作出規(guī)定，也未強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)平等適用于外商投資企業(yè)。實(shí)踐中也存在在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)聽(tīng)取外資企業(yè)意見(jiàn)不充分的情況。
2017年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放積極利用外資若干措施的通知》(國(guó)發(fā)[2017]5號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)發(fā)5號(hào)文”)指出，要“促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)公平參與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作。進(jìn)一步深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革，提高標(biāo)準(zhǔn)制修訂的透明度和開(kāi)放度。推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制修訂全過(guò)程信息公開(kāi)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)制修訂過(guò)程中的信息共享和社會(huì)監(jiān)督。”為貫徹該通知的有關(guān)要求，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部于同年11月印發(fā)了《關(guān)于外商投資企業(yè)參與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“外商投資企業(yè)參與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作，與內(nèi)資企業(yè)享有同等待遇”，并對(duì)外商投資企業(yè)如何參與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作作出了指導(dǎo)性規(guī)定，例如“外商投資企業(yè)可以參與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)起草工作和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外文版翻譯工作，也可以在標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)、征求意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施等過(guò)程中提出意見(jiàn)和建議。”
二審稿第15條擬以法律形式再次確認(rèn)外商投資企業(yè)參與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作的制度，并規(guī)定國(guó)家制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)平等適用于外商投資企業(yè)。
(三) 外資企業(yè)可公平參與政府采購(gòu)
二審稿第16條規(guī)定：“國(guó)家保障外商投資企業(yè)依法通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)參與政府采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)依法對(duì)外商投資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等對(duì)待。”
根據(jù)現(xiàn)行有效的《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
現(xiàn)行有效的外資三法、《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》并未對(duì)外商投資企業(yè)參與政府采購(gòu)活動(dòng)作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。2017年1月，國(guó)務(wù)院在其發(fā)布的國(guó)發(fā)5號(hào)文中指出要“深化政府采購(gòu)改革，堅(jiān)持公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)原則，依法依規(guī)對(duì)外商投資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品一視同仁、平等對(duì)待，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)公平參與政府采購(gòu)招投標(biāo)。”
二審稿第16條擬以法律形式強(qiáng)調(diào)，保障外商投資企業(yè)依法公平參與政府采購(gòu)活動(dòng)。
(四) 外資企業(yè)可通過(guò)資本市場(chǎng)融資
二審稿第17條規(guī)定：“外商投資企業(yè)可以依法通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票、公司債券等證券以及其他方式進(jìn)行融資。”
外資三法并未對(duì)外商投資企業(yè)通過(guò)資本市場(chǎng)融資作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但事實(shí)上，國(guó)家支持外商投資企業(yè)在境內(nèi)融資并不是一項(xiàng)新政策。2001年，證監(jiān)會(huì)等多部門(mén)發(fā)布《關(guān)于上市公司涉及外商投資有關(guān)問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》結(jié)合證監(jiān)會(huì)在2002年發(fā)布的《公開(kāi)發(fā)行證券的公司信息披露編報(bào)規(guī)則第17號(hào) - 外商投資股份有限公司招股說(shuō)明書(shū)內(nèi)容與格式特別規(guī)定》，基本確立了外商投資企業(yè)在境內(nèi)發(fā)行股票、上市融資的依據(jù)。國(guó)發(fā)5號(hào)文也指出，要“支持外商投資企業(yè)拓寬融資渠道。外商投資企業(yè)可以依法依規(guī)在主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板上市，在新三板掛牌，以及發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、可轉(zhuǎn)換債券和運(yùn)用非金融企業(yè)債務(wù)融資工具進(jìn)行融資。”
二審稿第17條擬以法律形式再次明確，外商投資企業(yè)可以依法通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。
(五) 地方性投資促進(jìn)政策向外資開(kāi)放
二審稿第18條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府可以在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)政策。”
如此一來(lái)，地方政府將有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，依法因地制宜制定外商投資促進(jìn)政策，以擴(kuò)大引進(jìn)外資力度。
