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2020年中央經濟工作會議提出做好碳達峰、碳中和工作以來，制訂2030年前碳排放達峰行動方案、建設全國碳排放權交易市場、完善能源消費雙控制度，就成為擺在國務院各職能部門、市場主體與行業協會面前進行研究和討論的重要話題。2020年12月國家生態環境部印發《碳排放權交易管理辦法（試行）》，自2021年2月1日起實施，標志著全國碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”）第一個履約期啟動。中國構建碳市場始于2011年，國家發改委同意在北京、上海、天津等八個地區開展碳排放權交易試點并總結經驗推廣全國。

形成全國性乃至全球性的碳市場是大勢所趨。放眼全球，歐美等國已在不斷摸索中建立了區域性碳交易體系。2005年建立的歐盟碳排放權交易體系（EU-ETS）是全球第一個多國參與的區域性碳市場，也是目前最大的碳市場。

作為近20年的法律從業者，筆者將以全國性碳市場法規體系為視角，就我國碳市場試點及其實施現狀進行梳理并分析，同時對全球其他區域性碳市場的先進經驗進行介紹，通過政策解讀、結合日常法務工作中接觸到的境內外不同碳排放權交易市場的規則、和節能減碳案例中的經驗教訓，從法律角度提出制度建設中應當關注的法律問題，為我國構建全國統一的碳市場法規體系提供借鑒。

“碳排放權交易”的概念最早由經濟學家戴爾斯（Dales）于1968年提出。碳排放權交易是指，通過設立合法的碳排放權利，使排放主體在一定時間內有權在被分配的排放配額內向大氣排放碳污染物，同時允許排放主體之間開展配額現貨交易，交易以履行減排義務為目的，履約部分的配額予以注銷，剩余配額可以轉讓和交易。[1]

1992年5月聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在“聯合國環境與發展會議”（又稱“地球高峰會”）上通過了《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)，又在1997年12月于日本京都通過了UNFCCC的第一個附加協議——《京都協議書》（KYOTO PROTOCOL），把市場機制作為解決CO2為代表的六種溫室氣體減排問題的新路徑，即明確從國際公約角度認同了把CO2排放權作為一種商品，從而形成了被普遍采納的CO2排放權交易，簡稱“碳交易”。

截至目前，全球已經有127個國家承諾碳中和，碳排放交易作為各國政府節能減排應對全球溫室效應的一個機制，在不同的政府行政層級，依據各國實際的國情制度所建立的交易標準，獨立運營又互相聯系，共享市場。

2005年，世界上首個主要的碳排放交易系統（ETS）在歐盟正式投入運營，碳排放交易逐步發展成為一種新興的交易種類，逐步開始躋身進入全球交易市場，碳的減排與交易成為一個巨大全球化的商機。全球目前大約有28個碳交易系統接踵而至地被設立，分布在四大洲，覆蓋了全球約9％的排放量。歐盟碳排放交易系統即是全球首個國際排放交易體系，還依然是世界上最大的排放交易體系，占國際碳交易總量的四分之三以上。除此以外，2020 年墨西哥啟動碳排放交易系統試點，標志著拉丁美洲首個碳排放交易體系的出現。2021年世界上第一個城市級的強制排放交易體系在日本東京構建。

在我國則起步較晚，由2011年10月國家發展改革委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點工作標志著碳排放權交易開始得以發展，達到國家生態環境部規定的溫室氣體排放量標準的特定行業排放單位，應當被納入溫室氣體重點排放單位（重點排放單位）名錄，享有碳排放權，并履行清繳碳排放配額義務。“碳排放權”是指分配給重點排放單位的規定時期內的碳排放額度。碳排放，既包括煤炭、石油、天然氣等化石能源燃燒活動和工業生產過程以及土地利用變化與林業等活動產生的溫室氣體排放，也包括因使用外購的電力和熱力等所導致的溫室氣體排放。[2]

重點排放單位進行碳排放交易可以選擇多種交易形式，包括公開交易、協議轉讓等。以公開交易形式為例，碳排放權的買方和賣方均可以作為“申報方”，通過碳排放交易所線上系統發出“申報指令”，即買入申報或賣出申報，隨后由“應價方” 向交易系統發出“報價指令”回應上述申報，以達成交易。[3]交易品種除上文提到的碳排放權外，還包括中國核證自愿減排量（CCER）。下文將對我國當前的碳市場現狀及其交易產品、交易形式等作詳細介紹。

碳排放交易所（中心）為以上交易參與人提供交易場所。目前，我國主要的碳排放權交易所分布在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東、湖北、福建等八個試點地區，各交易所結合本地實際制定交易規則，分別對交易品種、交易形式等內容做出細化規定。經過十年探索，試點地區為我國搭建起全國碳市場的基本制度框架提供了寶貴經驗。目前，全國碳排放權交易市場將于2021年6月上線：交易中心落于上海，碳配額登記系統設在湖北武漢。我國除了探索并在國內建立自己的碳排放交易市場，在全球的碳交易市場中也扮演著非常積極的角色。

（一）政策法律依據

在國家戰略層面，我國推行綠色發展戰略。2020年，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上首次就“中國將力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值（“碳達峰”）、2060年前實現碳中和（30·60目標）”做出莊重承諾。在同年召開的中央經濟工作會議中，“30·60目標”也被列入2021年八項重點任務之一。此后，全國碳排放交易法律體系、基礎制度建設等工作進一步提速。2021年，總書記出席領導人氣候峰會并發表重要講話時，重申“30·60目標”。

在國家政策層面，2011年，國家發改委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，采用“試點先行+全國推廣”的方式，先行批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等地開展碳排放權交易試點。各試點地區結合本地實際，研究制定具有當地特色的交易規則，自2013年起陸續啟動試點。福建作為第八個碳排放交易試點于2016年開展試點工作。

2017年，國家發改委發布《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（《建設方案》），全國碳市場正式啟動。《建設方案》明確，堅持“先易后難、循序漸進”原則，分階段、有步驟的推進碳市場建設，率先以發電行業為突破口啟動全國碳排放交易體系，計劃于2018-2020年完成電力行業全國碳市場的初步建設，隨后逐步擴大行業覆蓋范圍、增加交易品種，爭取實現2030年碳達峰承諾。

2020年12月，國家生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》（《管理辦法》）及《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業) 》，碳市場配套制度體系不斷完善。《管理辦法》定位于規范全國碳排放權交易，組織建設全國碳排放權注冊登記系統，記錄碳排放配額的持有、變更、清繳和注銷；并組織建設全國碳排放權交易系統，負責全國碳排放權統一交易。自2021年1月1日起，全國碳市場發電行業的第一個履約周期正式啟動，待發電行業碳市場穩定運行后，逐步納入電力、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等行業。

在地方層面，2011年以來，各試點地區結合當地特色，研究制定符合地方減排實際的碳排放權交易管理辦法等相關文件（附錄一），形成了包括配額總量控制、覆蓋行業、納入標準、配額分配、交易規則、碳排放核查等內容的完整的碳排放權交易制度框架。經過近十年探索，各試點在實踐基礎上積累了豐富經驗，為建設全國性碳市場奠定基礎。

（二）我國碳市場建設情況

2021年6月，歷時3年籌備的全國碳市場將正式上線交易。全國碳排放交易體系的核心要素包含：（1）配額總量：由國家生態環境部根據國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經濟增長、產業結構調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制等因素，研究制定碳排放配額總量確定與分配方案；（2）覆蓋行業：以發電行業為突破口率先在全國上線交易，逐步擴大市場覆蓋范圍；（3）重點排放單位的納入標準：年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量；（4）配額分配：以免費分配為主，適時引入有償分配；（5）碳排放核查：以“雙隨機、一公開”監督檢查碳排放和碳排放配額清繳情況；（6）國家核證自愿減排量（CCER）的抵消條件：抵消比例不超過5%的應清繳碳排放配額，且CCER項目應來自全國碳市場配額管理范圍以外的其他減排項目。

全國碳市場的啟動離不開近十年的碳市場試點工作，全國碳市場機制與各試點地區碳排放權交易體系基本一致。因此，下文將對我國當前八個碳市場試點及其交易規則進行比較研究。我國試點碳市場交易體系及全國碳市場機制對比，請見附錄二。

1.  配額總量

對于碳市場配額總量，試點地區基本明確，制定嚴格的總量目標，根據各地實際情況配額總量在千萬噸至億噸不等。其中，廣東的碳排放配額總量居首位，2020年約4.65億噸二氧化碳；深圳、北京未公布配額總量，據估算均在1億噸左右，配額總量供應偏緊。[4]

2. 覆蓋行業

對于碳交易市場覆蓋行業，各試點地區結合本地產業特色廣泛覆蓋排放行業和企業。能源生產行業（如火電、熱力生產和供應）以及高碳結構的工業和制造業（如鋼鐵、化工、建材等)均被納入覆蓋范圍。此外，在考慮本地特色產業的基礎上，北京、深圳將建筑和服務業等納入覆蓋行業，上海將民航和港口業納入覆蓋范圍，廣東則納入紡織陶瓷業。

3. 配額分配

對于配額分配，除廣東外，其他試點地區統一規定初始配額100%免費分配。以北京碳市場為例，排放配額全部采用免費分配，針對既有設施配額、新增設置配額和調整配額做出細化規定：（1）對既有設施：主要采用歷史排放總量或歷史排放強度法；（2）對新增設施：滿足一定條件且碳排放總量超過一定數額的新增設施，采用行業先進值法并扣除未超額排放的部分配額[5]；（3）對于調整配額，針對部分電力消耗大的服務型企業和公共機構，考慮到其數量多且電力間接排放量大，為避免重復計算，電力碳排放系數取值時扣除了本地發電排放部分。綜合以上措施，北京碳市場配額總量相應減少，形成配額總量供應偏緊、剛性需求較旺盛的局面。因實施嚴格的配額分配，北京碳市場較其他試點更加穩定。

廣東碳市場對配額分配進行個性化探索，采用“初始配額免費分配+有償分配原則”，針對不同行業和企業規定不同比例的免費配額。2020年，廣東碳市場電力企業免費配額比例為95%，鋼鐵、石化、水泥、造紙企業的免費配額比例為97%，而航空企業則100%免費分配。[6]就具體分配方法，除深圳和重慶探索政府總量控制與企業競爭博弈結合法外，其他試點基本采用歷史法與基準線法相結合。

4. 履約機制

對于碳市場履約機制，各試點明確重點排放單位違法行為及其行政處罰種類，通過嚴格執法，推進重點排放單位積極履約。針對逾期未完成履約的重點排放單位，試點碳市場普遍采用責令限期整改，在下一年扣除未足額清繳配額（或加倍扣除違約配額），并處罰款等措施。例如，北京碳市場對未履約的重點排放單位按照碳市場配額均價的3-5倍罰款且不封頂，為試點碳市場之最。

5.交易品種

我國試點碳市場在交易品種上態度明確且統一，在允許碳排放權配額交易的基礎上，接受國家核證自愿減排量（CCER）作為補充履約手段。在我國，國家核證自愿減排量（CCER）是指，對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。

除碳配額交易和CCER，我國試點碳市場聯合金融機構圍繞碳配額及CCER現貨引入碳金融產品入場，主要包含融資工具及相關衍生品等。其中，對于融資工具，企業可以碳排放配額或CCER向銀行或其他機構獲取資金，如碳質押融資；對于衍生品，有上海試點的配額現貨遠期等。此外，各試點探索推出包括碳基金、借碳（托管）等其他金融產品。[7]

（三）我國碳市場交易現狀

我國試點碳市場已經運行近十年，期間積累了豐富經驗，推動重點排放單位碳排放總量和強度的雙下降。據國家生態環境部統計，截至2020年11月，全國八個碳交易試點共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20余個行業近3000家重點排放單位，累計配額成交量約為4.3億噸二氧化碳當量，累計成交額近100億元人民幣。根據Wind數據庫統計，我國試點碳市場2020年度碳排放配額交易情況如下表。

（來源：Wind數據庫）

目前，我國八個試點碳市場之間的交易規模差距懸殊，其中廣東地區近三年的交易量和交易總額方面領跑全國其他試點碳市場，重慶增速較緩暫居碳市場末位。此外，受新冠肺炎疫情影響，2020年多個試點碳市場配額成交量、成交額較2019年有所下降。

（來源：Wind數據庫）

（來源：Wind數據庫）

碳交易市場在全球范圍內其他地區已運行多年。

從場所來看，根據世界銀行發布的《2019年碳定價現狀與趨勢報告》，截至2019年，全球有28個碳排放交易體系。其中，歐盟碳市場（European Union Emissions Trading Scheme, EU-ETS）于2005年啟動，是設立最早的區域性碳市場，也是全球最大的碳市場。此外，在北美地區，既有以美國加州、加拿大部分省份為代表的地方性碳市場，也有區域溫室氣體倡議（RGGI）等較為活躍的區域性碳市場。歐盟碳市場和北美碳市場運行時間長、交易規模大，具備豐富的碳交易經驗，為世界許多國家的低碳轉型發揮積極作用。下文將比較研究歐盟碳市場、北美碳市場的交易機制及其特點（詳見附錄三），并在此基礎上就其成功運行的經驗進行分析。

在交易機制方面看，國際上碳排放權的兩種主流交易機制——清潔發展機制（Clean Development Mechanism ，CDM）碳交易機制、國際自愿碳交易機制（VCS）也各自發揮著不同的作用與影響。CDM碳交易是國際協議中具有減排義務的發達締約方國家政府和企業到發展中國家購買節能減排項目產生的二氧化碳減排當量(又稱“碳排放權”、“碳排放指標”)以抵消其減排義務的一種機制。被批準的CDM項目下所產生的由被指定的經營實體認證后所核準的二氧化碳減排量（稱為“核證的溫室氣體減排量”，Certified Emission Reduction，CER）也在各個全球范圍內的碳排放交易系統中被活躍交易。截至目前為止，CDM項目依舊是我國企業與境外實體合作，參與全球碳交易市場的主流方式之一。與此同時，國際自愿碳交易機制（VCS）的全球性交易體系也正在逐步擴大、市場正逐步完善。VCS計劃是世界上使用最廣泛的自愿性計劃。VCS項目下的自愿減排量VERs不需要國家發改委審批和聯合國注冊，僅需經過聯合國指定的第三方認證機構核證，是自愿減排市場交易的碳信用額（實際操作中，CER也可轉換為VER進行買賣），它們是CDM授予的自愿減排量（CER）的自愿市場等價物，因此往往是非控排企業抵消碳排放的首選。目前，中國企業在現VCS市場上日趨活躍。

從交易品種看，國際碳市場上交易產品種類齊全，包括國家或地區分配的碳排放配額現貨，以及種類多樣的碳衍生品。當前，碳衍生品交易主要活躍在發達國家，主要交易品種有：基于碳排放配額的金融衍生品、清潔發展機制（CDM）項目下產生的核證減排量（CER）、國際自愿碳減排機制（VCS）下產生的自愿減排量（VER）、可再生能源配額制（RPS）下的自愿性可再生能源電力證書（綠電證書，REC）以及基于自然的解決方案（NbS）等。其中，綠電證書（REC）是指，在可再生能源配額制下，電力供應商通過購買綠電證書，以滿足其在電力組合中擁有一定比例的可再生能源的要求。基于自然的解決方案（NbS)是指通過自然生態和各類生物應對氣候變化的方法，如利用林業和陸地活動（包括通過恢復濕地達到碳封存的效果）減緩氣候變化等。

下文再簡要介紹幾大碳交易市場的現狀：

（一）歐盟碳市場

歐盟碳市場（EU-ETS）于2005年正式啟動，在27 個歐盟成員國和3個非歐盟國家（冰島、列支敦士登和挪威）實施，是全球目前最大的碳市場。2020年9月，歐盟碳市場與瑞士碳市場連接并正式運行。2020年底，英國正式脫歐，自2021年1月起退出歐盟碳市場，英國設施不再納入歐盟碳市場管理體系，而是進入英國本地碳市場。

歐盟碳市場建設可以分為四個階段，2021年，歐盟碳市場第四階段（2021-2030）正式啟動。歐盟碳市場的主要內容如下：

（1）持續收緊的配額總量

歐盟統一制定一定時期的碳排放配額總量，按一定比例把配額數量分配給各個成員國進行實施，各國為本國納入排放交易體系的單位分配一定數量的排放配額。歐盟通過設置配額總量上限并按照一定速度逐年遞減，從而達到歐盟的碳減排承諾。

自第三階段（2013-2020）開始，歐盟碳市場明確碳配額上限為20.8億噸CO2e，首次規定配額上限自2013起每年以1.74%速度下降。進入第四階段后，歐盟碳市場進一步下調配額總量上限至16.1億噸CO2e，并調整配額上限的下降速度至每年下降2.2%。

（2）逐步提高的有償分配比例

在歐盟碳市場下，由各成員國制定本國分配計劃。在碳市場建設第一階段（2005-2007），多數成員國均采用100%的免費配額分配方式。進入第二階段（2008-2012）后，德國等少部分成員國允許配額拍賣方式，占比僅為總配額的3%。

由于在前兩階段出現配額超發的情況，從第三階段（2013-2020）開始，歐盟力推配額拍賣方式。但是，考慮到歐盟內部成員國經濟發展水平參差不齊（與我國各省份發展情況類似），歐盟注重對欠發達成員國家的保護，例如針對電網建設落后或能源結構單一且經濟較不發達的成員國，允許其對電力部門從免費配額分配逐步向拍賣過渡。此外，為了保障歐盟碳市場的行業競爭性，被視為“碳泄漏風險極高”[8]的行業在第三階段仍將獲得比較大的免費配額。

自第四階段（2021-2030）以來，歐盟碳市場的拍賣配額占比繼續增加，約57%的配額采用拍賣方式，其中部分行業如電力的拍賣比例高達100%。與此同時，歐盟繼續為碳泄露風險極高的行業保留免費配額，并采取“基準線法”并結合行業進步每五年更新基準線，以提高免費配額的針對性。

（3）不斷豐富的交易品種，激勵綠色項目投融資

歐盟碳市場交易品種多樣，主要有：歐盟內部通過免費和有償方式分配的碳排放權配額現貨和碳金融衍生品、核證減排量（CER）、自愿減排量（VER）等。[9]

進入第四階段（2021-2030），歐盟修正碳市場立法框架，建立低碳融資機制，引入碳基金等金融產品，推動市場向低碳經濟轉型。

歐盟成員國在碳金融市場上擁有豐富經驗。以荷蘭為例，其運行超過二十年的綠色基金機制有效調動了個人金融消費者投資綠色項目的積極性。荷蘭的眾多銀行都設有綠色基金用于投資綠色項目，該基金面向私人客戶。由于該基金回報比市場均值低1%，降低了私人客戶收益，為此荷蘭政府為參與綠色基金的私人客戶提供總計2.5%的稅收優惠作為激勵。2010年，荷蘭政府為此少收了 1.5億歐元的稅，但卻撬動了60億歐元的私人資本投向綠色項目。[10]

（4）嚴格的檢測報告和履約機制

歐盟碳市場要求企業定期提交監測計劃和年度排放報告，并且經過主管部門的核準和實施及第三方核查機構的核查，以確保企業碳排放數據的準確性。[11]

歐盟制定嚴格的履約機制，對于未能完成履約承諾的企業，歐盟碳市場根據超出配額的排放量按照114.22美元/tCO2進行高額處罰。

（5）嚴密的監管體系

歐盟擁有一套嚴密的監管體系可供參考：（1）縱向監管：在歐盟層面，由歐委會作為整個歐盟碳市場的政府監管機構，在各成員國層面下設地方監管系統，各成員國在各自的領域內又細分了區和塊來管理環境質量。（2）橫向監管：由歐委會、歐洲理事會和議會共同組成決策層，三者互相協助與制衡。

（二）北美碳市場

北美碳市場包括以美國部分州、加拿大若干省份為代表的地方性碳市場，以及區域溫室氣體倡議（RGGI）等區域性碳市場。其中，美國暫無聯邦層面的碳市場，目前較為活躍的是加州地方性碳市場以及RGGI。2013年1月，加州碳市場啟動，并于2014年與加拿大魁北克省碳市場連接，實行聯合配額拍賣和履約，具有廣泛的覆蓋面和較高影響力。[10]RGGI重點關注電力行業，是美國地方政府在該行業利用市場機制減排的主要措施，覆蓋了美國東北部的10個州（詳見附錄二）。下文將以加州碳市場為重點研究對象，介紹北美碳市場及其交易機制。

2021年，加州碳市場步入第四個履約期（2021年-2023年）。加州碳市場呈現以下特征：

（1） 趨嚴的配額總量和廣泛的覆蓋面

2021年，加州碳市場步入第四個履約期（2021年-2023年），明確排放上限為3.208億噸CO2e，并以每年平均4%的速度下降，降速遠高于歐盟碳市場2.2%（第四階段）。目前，加州碳市場覆蓋了加州和魁北克省約80%至85%的溫室氣體排放和650多個工廠設施。

（2） 有償的配額分配和活躍的市場表現

北美碳市場對有償配額的接受度較高，如RGGI在初始分配期便引入配額拍賣方式。加州碳市場同樣采用免費分配與拍賣相結合的方式。2020年，加州碳市場約58%的發行配額采用拍賣方式。[13]

（3）多樣的抵消機制和廣泛的項目種類

在加州碳市場，當企業的碳排放量超過配額量時，除購買配額，還可以選擇抵消機制來抵消其減排義務。[14]可用于抵消的機制包括：森林項目、畜牧業項目、水稻種植項目等。抵消機制可以擴大至加州以外的地區，如加州碳市場連接的加拿大魁北克地區，但不得超過抵消的比例上限（4%-6%）。

（一）穩步推進立法工作，以法律手段保障碳達峰碳中和的實現

在碳減排領域，我國雖有一定法治實踐基礎，但暫無專門立法。國家層面，現有的《大氣污染防治法》《森林法》《促進科技成果轉化法》三部法律中提到了溫室氣體控制，但受限于其立法目的，缺乏對碳減排目標的統籌考慮。2020年，國家生態環境部出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》，第一次在國家層面明確了企業的碳減排責任。但作為部委規章，《管理辦法》僅規定了拒絕、怠于履約行為的行政處罰措施，缺乏法律糾紛解決機制以應對碳減排目標實現過程中可能出現的法律糾紛。因此，需要通過立法或修法的形式建立法律糾紛解決機制，明確違法者法律責任、訴訟定性問題以及權利保障問題，并將我國溫室氣體減排承諾目標納入法律體系中加以調整，做到有法可依。

當前，國際社會上一些國家和地區通過氣候變化相關立法或修法的方式，推進碳達峰碳中和。例如，德國2019年通過《氣候保護法》，歐盟于2020年公布《歐洲氣候法》草案，以立法的形式明確本國或本地區的溫室氣體減排目標。此外，法國、丹麥等國決定將碳中和目標納入本國有關法律調整。

因此，建議我國穩步推進應對氣候變化的相關立法工作。首先，修訂現有《大氣污染防治法》等法律，將碳達峰碳中和目標納入立法內容，并通過制定配套實施辦法以建立糾紛解決機制等內容。隨后，待法治實踐經驗成熟，研究制定氣候變化相關專門法律，作為氣候變化領域基本法。此外，應當構建包括發展改革、生態環境、自然資源、城鄉建設、科技、金融監管部門等組成的綜合行政執法體制，改善應對氣候變化問題上監管“不足、不能、不力”的現狀。[15]

（二）統一國內碳市場標準，與國際成熟碳市場聯動

從目前全球碳市場的組成結構和交易機制來看，無論是CDM還是VER都只能算是邊緣，只有強制的總量管制與排放交易才是主流，也被業內人士公認為是必然方向。

2021年我國全國碳市場正式啟動后，基于碳強度指標盡快建立中國本土市場的碳價格體系的機會時不我待，全國碳市場與各試點地區碳市場如何銜接的問題也值得關注。目前，我國就全國層面和試點地區層面的部門職責分工已經明確，由國家生態環境部根據國家溫室氣體排放控制的總體要求，制定碳排放配額總量與分配方案，并分配至各重點排放單位；由地方省級環境部門執行碳排放額度分配等具體工作；生態環境部與地方部門對相關工作的實施都有監督、核查權。

但是，關于試點碳市場與全國碳市場如何銜接的問題，相關制度尚不完善，僅有一項規定提及應對措施。根據2020年出臺的《管理辦法》，被納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位，地方試點碳市場將不再對其重復納入。也即其余僅被納入試點地區排放名錄的單位，仍然參與試點地區層面的碳市場。由于當前各試點碳市場交易規則存在差異，試點碳市場間相互分立，不利于全國統一碳市場建設，我國與國際成熟碳市場接軌也將受限。

當前，歐盟已經建立成熟的區域性碳市場，形成從歐盟到成員國自上而下的監管體系，同時針對發展水平不同的成員國家制定靈活且有針對性的配額分配方案。我國可充分借鑒歐盟在區域性碳市場上的運行經驗，結合我國各省市發展水平及行業特色，制定符合我國減排實際的碳排放交易體系，通過更嚴格的配額總量控制、適當增加的有償分配比例、不斷豐富的交易品種創新和完善的監管機制等方式，推動全國碳市場的長期活躍。待我國國內碳市場平穩運行后，尋求與全球成熟碳市場聯動。

（三）完善碳金融市場政策體系，激勵綠色項目投融資

碳排放交易需要一個全球性定價標準，以具備做長期投資所需要的確定性和可預見性，也是不同區域的碳市場有運營中趨于認同的基點所在。

根據清華大學發布的《中國中長期低碳發展戰略與轉型路徑研究》，中國要實現碳達峰碳中和目標，2020年至2050年能源系統需要新增投資規模將達百萬億元級別。然而，眼下我國全國碳市場建設尚處于初期階段，金融化程度不高。在國家鼓勵發展綠色金融體系和綠色債券市場的政策引導下，雖然試點地區和金融機構陸續推出了碳債券、碳遠期、碳期權、碳基金等產品，但由于目前試點碳市場分散且流動性不足，缺乏系統完善的碳金融市場，相關金融產品總體交投清淡。據此，建議政府財政支持和政策引導協同發力，構建和完善碳金融市場政策體系，同時提升碳金融市場需求，促進碳市場健康良性活躍發展。

以財政支持吸引投融資向綠色項目傾斜。建議鼓勵各級政府設立政府引導型碳基金，綜合采用稅收優惠等方式，降低綠色項目成本，吸引社會閑置資金參與綠色項目。碳基金將主要用于支持清潔能源開發、工業低碳化改造、綠色交通等綠色項目，基金使用以低息貸款和股權投資為主，財政資金作為劣后級，基金收益讓利于社會資本，促進資金循環滾動使用。同時，在綠色項目沒有形成規模效應前，需要一定政策扶持，可學習境外經驗，在發展初期給予稅收減免等直接補貼，或者對市場化機構設立的綠色投資基金、資管產品給予一定政策優惠，降低綠色項目發展成本，引導產業和能源結構向綠色低碳轉型。[16]

從監管角度增加碳金融市場需求。例如，在綠色債券的發行成本沒有明顯降低的情況下，外加綠色債券認證等的復雜性，綠色債券投資的市場參與度有限，因此促進綠色債券市場發展的相關政策還需要從需求端入手，促進投資方的需求持續增長來與綠色債券供應的增長同步。對此，未來國內監管政策可以與國際接軌，在投資考核指標中加入綠色金融投資比例的約束，推動投資者更加積極投資相關綠色金融產品。[17]

此外，2014年全球領導人組成的碳定價聯盟仍在推動全世界制定并實施有效的碳價政策，我國可更積極主動推進該項工作，給碳排放設定價值或價格區間后，更能有效激勵企業和個人改變其在碳交易背景下的投資模式，鼓勵全世界立即大規模向低碳經濟轉型。