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為落實國務(wù)院辦公廳于2019年5月9日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）的實施，國家衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱“衛(wèi)健委”）人口家庭司于2019年7月8日公布了《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱“《管理規(guī)范》”）、《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱“《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》”），專門對托育機構(gòu)的管理和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進行了統(tǒng)一規(guī)定并向社會公開征求意見，就前述征求意見稿主要內(nèi)容、出臺背景、所涉托育行業(yè)的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀及托育機構(gòu)的投融資概況等做以下梳理。

（一）《管理規(guī)范》主要內(nèi)容

1.適用主體

《管理規(guī)范》明確規(guī)范適用于經(jīng)依法登記、備案的，由專業(yè)人員為3歲以下嬰幼兒提供照護服務(wù)的機構(gòu)，分為全日托、半日托、計時托等。

2.登記備案

落實《意見》嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)登記備案制度的規(guī)定，細(xì)化不同類型托育機構(gòu)的登記備案要求，即舉辦非營利性托育機構(gòu)的，到機構(gòu)所在地的縣級以上機構(gòu)編制部門或民政部門依法辦理法人登記，并在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)注明托育服務(wù)；舉辦營利性托育機構(gòu)的，到機構(gòu)所在地的縣級以上市場監(jiān)督管理部門依法辦理法人登記，并在經(jīng)營范圍內(nèi)注明托育服務(wù)，托育機構(gòu)在登記后，應(yīng)當(dāng)向機構(gòu)所在地的縣級以上衛(wèi)生健康行政部門備案。此外還規(guī)定了登記機關(guān)的信息推送要求、備案機關(guān)的備案材料要求以及關(guān)于信息公開與社會查詢監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。

3.管理規(guī)范

主要從收托管理、保育管理、健康管理、安全管理、人員管理、監(jiān)督管理等方面進行了規(guī)定，其中人員管理方面，要求托育機構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)具有完全民事行為能力和良好的職業(yè)道德，身心健康，無虐待兒童記錄，無犯罪記錄，并符合國家和地方相關(guān)規(guī)定要求的資格條件，托育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立工作人員崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)制度，應(yīng)當(dāng)加強工作人員法治教育，增強法治意識。對虐童等行為實行零容忍，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人和責(zé)任人的責(zé)任。在監(jiān)督管理方面，規(guī)定各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將托育機構(gòu)及其工作人員信用信息納入全國信用信息共享平臺，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，并依法建立托育機構(gòu)及其工作人員黑名單制度，禁止有虐待、傷害嬰幼兒記錄的機構(gòu)和個人從事托育服務(wù)。

（二）《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》主要內(nèi)容

1.原則

明確托育機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅持政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先、安全健康、科學(xué)規(guī)范、屬地管理、分類指導(dǎo)的原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，采取多種方式鼓勵和支持社會力量舉辦托育機構(gòu)。

2.設(shè)置區(qū)域

（1）考慮因素

根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合人口、交通、環(huán)境等因素，科學(xué)規(guī)劃，合理布局。城鎮(zhèn)托育機構(gòu)建設(shè)要充分考慮進城務(wù)工人員隨遷子女的需求。農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

（2）居住區(qū)配套

新建居住區(qū)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的托育機構(gòu)。老城區(qū)和已建成居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取多種方式建設(shè)完善嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施。

（3）城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施功能銜接

發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的嬰幼兒照護服務(wù)功能，加強社區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施與社區(qū)服務(wù)中心（站）及社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等設(shè)施的功能銜接。支持和引導(dǎo)社會力量依托社區(qū)舉辦托育機構(gòu)。

3.設(shè)施設(shè)備

4.人員規(guī)模

（1）工作人員職責(zé)與資質(zhì)

明確托育機構(gòu)工作人員包括負(fù)責(zé)人、托育人員、保育員、保健員、保安員等的學(xué)歷、教育工作背景、職責(zé)、資質(zhì)及培訓(xùn)的要求。

（2）收托人數(shù)、班級設(shè)置及工作人員配備

在收托人數(shù)、班級設(shè)置方面，規(guī)定每個獨立設(shè)置的托育機構(gòu)收托的嬰幼兒不宜超過150人，一般設(shè)置乳兒班（6-12個月，10人以下）、小托班（12-24個月，15人以下）、大托班（24-36個月，20人以下）三種班型。18個月以上的嬰幼兒可混合編班，每個班不超過18人。每個班的生活用房應(yīng)當(dāng)為獨立使用的單元。

在工作人員配備上，規(guī)定合理配備托育人員和保育員，與嬰幼兒的比例應(yīng)當(dāng)不低于：乳兒班1:3，小托班1:5，大托班1:7。每個班至少有1名托育人員，同時參照托兒所衛(wèi)生保健規(guī)定，合理配備保健員、炊事員。應(yīng)當(dāng)至少有1名保安員在崗。

5.托育機構(gòu)功能職責(zé)

規(guī)定托育機構(gòu)的功能職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循不同月齡嬰幼兒的生理、心理和認(rèn)知發(fā)展規(guī)律，以游戲為主要形式安排活動，充分尊重個體差異，寓教于樂等。

（一）嬰幼兒托育服務(wù)需求較大而托育服務(wù)供給嚴(yán)重不足

中共中央、國務(wù)院于2016年1月5日發(fā)布《關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》（以下簡稱“《決定》”，全面實施二胎政策。2016年、2017年國家統(tǒng)計局公布的新生兒數(shù)量分別為1786萬、1723萬，均高于此前十年即2005年-2015年年度新生兒數(shù)量，2018年新生兒數(shù)量有所下降，為1523萬，但根據(jù)國家統(tǒng)計局2018年公告，2018年出生人口中二孩及以上出生人數(shù)和比重明顯高于一孩，二胎政策效應(yīng)已經(jīng)釋放。

根據(jù)艾媒未來教育產(chǎn)業(yè)研究中心于2019年5月 20日發(fā)布的《2019年全球及中國嬰幼兒托育產(chǎn)業(yè)報告與發(fā)展趨勢報告》， 2018年中國的嬰幼兒已超5000萬名，48%的家長對托育服務(wù)有需求，但與此同時，嬰幼兒托育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，嬰幼兒入托率不足5%，與OECD國家33.2%的平均入托率仍有較大差距。

（二）統(tǒng)一的托育機構(gòu)準(zhǔn)入機制和管理制度缺失

當(dāng)前，我國缺乏專門針對嬰幼兒托育機構(gòu)的統(tǒng)一的準(zhǔn)入機制和管理制度，各地普遍將幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于嬰幼兒托育機構(gòu)的設(shè)置審批，因不同年齡嬰幼兒的托育服務(wù)內(nèi)容及方法差異較大，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)對托育機構(gòu)并不完全適用，在一定程度上影響了社會力量舉辦的積極性。

此前，關(guān)于托育機構(gòu)衛(wèi)生保健管理的全國統(tǒng)一性規(guī)定主要為衛(wèi)生部頒布的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》和《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》。關(guān)于托育機構(gòu)能否設(shè)立、如何設(shè)立以及由哪個部門進行登記備案或管理，各省、自治區(qū)、直轄市等的監(jiān)管政策差異較大，不少地方也未能明確區(qū)分托育機構(gòu)、早教機構(gòu)及幼兒園并進行分類監(jiān)管。就目前地方性規(guī)章及監(jiān)管政策的完善度而言，上海于2018年4月28日出臺的《關(guān)于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》、《上海市3歲以下幼兒托育機構(gòu)管理暫行辦法》和《上海市3歲以下幼兒托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等明確規(guī)定了托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及管理制度，需要注意的是，上述相關(guān)規(guī)定明確上海托育機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管部門為教育行政部門，與《意見》規(guī)定的托育機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管部門為衛(wèi)生健康行政部門不同，且與本次《管理規(guī)范》及《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》相比，上海關(guān)于托育機構(gòu)的相關(guān)要求更為詳細(xì)和全面。

近幾年來，幼兒園以及3歲以下幼兒虐童案件頻發(fā)，近幾屆全國人大及政協(xié)會議代表也多次向衛(wèi)健委提出托育管理立法的建議，衛(wèi)健委也組織了相關(guān)機構(gòu)主體開展托育服務(wù)的調(diào)研并向國務(wù)院報送托育服務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策建議，在此背景下，國務(wù)院辦公廳于2019年5月9日出臺了《意見》，就托育服務(wù)的總體要求、主要任務(wù)、保障措施、組織實施等進行了規(guī)定，明確托育服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，負(fù)責(zé)組織制定嬰幼兒照護服務(wù)的政策規(guī)范，協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)嬰幼兒照護衛(wèi)生保健和嬰幼兒早期發(fā)展的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，《管理規(guī)范》和《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》即為落實前述《意見》實施而發(fā)布。

（一）發(fā)展歷程

根據(jù)MoreCare茂楷聯(lián)合騰訊教育于2017年11月發(fā)布的《0-3歲兒童托育服務(wù)行業(yè)白皮書》（以下簡稱“《白皮書》”），就我國托育行業(yè)發(fā)展歷程而言，可簡單區(qū)分以下三個階段：

1. 托育機構(gòu)增設(shè)階段（新中國成立到1976年）

中華全國總工會于1955年2月召開的“全國工會廠礦企業(yè)托兒所工作會議”確定廠礦企業(yè)托兒所工作方針。教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部于1956年下發(fā)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，明確 “托兒所和幼兒園應(yīng)依兒童的年齡來劃分，即收三周歲以下的兒童者為托兒所，收三至六周歲的兒童者為幼兒園”，在管理和教育等業(yè)務(wù)上，“在托兒所的方面，則統(tǒng)一由衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)；幼兒園統(tǒng)一由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)。”

在該階段，托育機構(gòu)以托兒所的形式出現(xiàn)，其主辦機構(gòu)主要是廠礦企業(yè)中的工會組織。

2. 托育服務(wù)體系確立階段（1977-1996）

教育部、衛(wèi)生部、計委等13個單位于1979年7月-8月聯(lián)合召開全國托幼工作會議，通過了《全國托幼工作會議紀(jì)要》，并作出由國務(wù)院設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的決定，以加強對托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)年10月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)上述《全國托幼工作會議紀(jì)要》明確了“堅持‘兩條腿走路’的方針，恢復(fù)、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織。”

1980年11月，衛(wèi)生部出臺《城市托兒所工作條例（試行草案）》，該條例確定了我國托兒所制度。1981年6月，衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局發(fā)布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，提出了托兒所教養(yǎng)工作的具體任務(wù)。

根據(jù)1995年《中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書及教育部當(dāng)年公布的教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，1995年全國各級各類的托兒所接近27萬所，比幼兒園的數(shù)量多40%以上。在1995年前后，入園入托率城市達70%，農(nóng)村達32%。

在該階段，托育服務(wù)體系的建立主要依靠集體的力量，托兒所和幼兒園主要舉辦方為集體，包括各企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、部隊等，各單位自籌經(jīng)費，另有少數(shù)的民辦托兒所。

3.托育服務(wù)體系逐步消解階段（1997-2005）

1993年后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立、企事業(yè)單位剝離社會職能及集體經(jīng)濟的萎縮，企事業(yè)單位主辦的托兒所和幼兒園開始大幅度減少。

2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門制定的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了5年（2003―2007年）幼兒教育改革的總目標(biāo)，但未涉及托兒所及托育行業(yè)。

在該階段，隨著市場經(jīng)濟的確立發(fā)展、單位福利制度的瓦解和政府投入嚴(yán)重不足，原有的托幼服務(wù)體系受到巨大沖擊，逐步瓦解。

（二）現(xiàn)狀

根據(jù)《白皮書》和衛(wèi)健委的數(shù)據(jù)，2000年我國出生人口為1771萬人，2002年下降到1647萬人，此后2003年到2013年間，我國出生人口在1600萬上下波動。2013年12月起，“單獨二孩”政策正式實施，2016年起，“全面二孩”政策實施，2016年新出生人口1867萬，比2015年增長11%，新出生人口中，有45%來自兩孩家庭。

根據(jù)衛(wèi)健委2016年上半年在北京、上海、廣州、沈陽等10個城市的調(diào)查顯示，嬰幼兒家長對托育服務(wù)的需求較為強烈，嬰幼兒托育服務(wù)供需矛盾較為突出。在被調(diào)查的已生育一孩而不打算生二孩的母親中，有60.7%是出于孩子無人照料的原因。調(diào)查到的全職母親中，有近1/3是因為孩子無人照料而被迫中斷就業(yè)；超過3/4的全職母親表示，如有人幫助帶孩子，將會重新就業(yè)。超過1/3的被調(diào)查對象表示有托育服務(wù)需求，其中家長對2—3歲幼兒托育的需求最為強烈。目前，有近80%的嬰幼兒都是由祖輩參與日間看護，而被調(diào)查對象更希望將孩子送往專業(yè)的托育機構(gòu)。

調(diào)研結(jié)果表明，隨著市場化改革的發(fā)展和生育率的下降，原有托兒所嚴(yán)重萎縮。由于相關(guān)法律法規(guī)和政策不健全，嬰幼兒托育服務(wù)缺乏規(guī)范管理，社會力量舉辦托育機構(gòu)障礙重重，缺乏積極性。目前，嬰幼兒在各類托育機構(gòu)的入托率比較低，與歐洲、亞洲許多發(fā)達國家相比，差距非常明顯。

當(dāng)前，中國0-3歲兒童托育行業(yè)總體的特點是：機構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重匱乏，主管部門和相關(guān)法規(guī)缺少，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺少，社會力量開辦托育機構(gòu)困難重重。針對3歲以下兒童的機構(gòu)，市場上更多的是早期教育機構(gòu)。但是早教機構(gòu)不是托育機構(gòu)，絕大多數(shù)的早教機構(gòu)并不提供全日制的托育服務(wù)。在《意見》出臺之前，國家層面也沒有明確統(tǒng)一的主管部門，缺少積極引導(dǎo)、規(guī)范管理和有效監(jiān)督，相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)也不完善等。

（三）部分托育機構(gòu)融資情況

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，A股、港股及美股等無以托育服務(wù)業(yè)務(wù)為主的我國上市公司，僅有一些以早幼教及培訓(xùn)為業(yè)務(wù)重心的教育類上市公司開始布局托育業(yè)務(wù)，如A股上市公司電光科技(002730.SZ)、美股幼教上市公司紅黃藍(lán)(NYSE:RYB) 、新三板公司愛樂祺（831797，近期已終止掛牌）等。在托育這一細(xì)分領(lǐng)域，近幾年公開報道的托育機構(gòu)融資情況主要如下：

2018年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》基本封死了民辦幼兒園的資本化之路，關(guān)于普惠性幼兒園、公辦園及小區(qū)配套幼兒園覆蓋率、發(fā)展及建設(shè)目標(biāo)以及民辦幼兒園投融資及經(jīng)營管理的相關(guān)規(guī)定也將民辦幼兒園這一賽道的投融資帶入冬天。投資人也逐步關(guān)注作為幼教上游的托育這一新賽道，我們認(rèn)為，《管理規(guī)范》及《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布乃至未來正式稿出臺和實施有利于改變托育行業(yè)混亂無序發(fā)展的局面，當(dāng)然，其征求意見稿中關(guān)于托育機構(gòu)內(nèi)部治理、財務(wù)管理、收費管理以及營利性托育機構(gòu)等方面內(nèi)容仍待補充和完善。我們后續(xù)也將持續(xù)重點關(guān)注關(guān)于普惠性及營利性托育機構(gòu)相關(guān)規(guī)定及政策，未來對托育機構(gòu)監(jiān)管政策可能更嚴(yán)但不會同于對幼兒園的監(jiān)管政策，未來托育機構(gòu)的發(fā)展也不會回到單一的公辦托兒所的老路，我們相信，未來托育產(chǎn)業(yè)藍(lán)海可期，我們也期待未來托育機構(gòu)的良性發(fā)展能更好地滿足我國托育服務(wù)市場的巨大需求。