試論如何重建后特朗普時(shí)代國(guó)際貿(mào)易秩序規(guī)則
作者：傅東輝 2020-12-02＂參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定＂在幾年前曾經(jīng)是一個(gè)極其鮮活的命題，但那時(shí)我們都以＂韜光養(yǎng)晦＂心安理得地在邊上徘徊。而今WTO上訴機(jī)構(gòu)的停擺和中美貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易秩序的全面失序，不能不使我們探討以下重大命題：如何重建后特朗普時(shí)代國(guó)際貿(mào)易秩序規(guī)則？
中美貿(mào)易戰(zhàn)臨時(shí)告一段落，簽訂了第一階段中美貿(mào)易協(xié)定，這是雙邊角力后以實(shí)力說了算，而WTO 多邊規(guī)則的地位已經(jīng)降格。因此，完全按WTO規(guī)則推動(dòng)自由貿(mào)易的時(shí)代已成過去，以鄰為壑憑實(shí)力說話的時(shí)代正拉開序幕。但是，WTO能否與雙邊角力并存，WTO國(guó)際貿(mào)易規(guī)則能否制衡目前國(guó)際貿(mào)易秩序失序的亂象，是我們需要研究和解決的全球重大問題。
一．國(guó)際強(qiáng)權(quán)與國(guó)際規(guī)則的關(guān)系
中美貿(mào)易戰(zhàn)給我們最大的啟迪，就是終于讓人明白，由強(qiáng)國(guó)制定的規(guī)則，也是可以被強(qiáng)國(guó)終止或破壞的。過去，我們過于輕信規(guī)則的道德性，以為由強(qiáng)國(guó)倡導(dǎo)制定的規(guī)則一定會(huì)被強(qiáng)國(guó)自己遵守，或者WTO其他成員可以基于國(guó)際義務(wù)，國(guó)家責(zé)任，或合法報(bào)復(fù)等迫使強(qiáng)國(guó)遵守規(guī)則和履行承諾。誠(chéng)然，這并非是全然無效的，有時(shí)還很管用，美國(guó)鋼鐵保障措施在WTO爭(zhēng)端敗訴后被撤銷就是典型案例，[1]也正如此，WTO法曾被帶上了很多光環(huán)，按照WTO法所形成的國(guó)際貿(mào)易秩序曾被視為國(guó)際社會(huì)理想的公正貿(mào)易秩序，有人主張惟命是從。卻恰恰忘卻了作為馬克思主義繼承者應(yīng)該牢記的馬克思的名言法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)”。[2] 按照馬克思的論斷，那么國(guó)際法也必然是強(qiáng)國(guó)意志的體現(xiàn)，[3] 這實(shí)際已經(jīng)被歷史一再證明。這樣，在WTO和WTO法領(lǐng)域發(fā)生的很多難以解釋的現(xiàn)象就可以找到正確的答案了。例如，為什么運(yùn)行了35年的WTO和上訴機(jī)構(gòu)，美國(guó)只需要?jiǎng)右粍?dòng)小指頭就能使上訴法官遴選程序癱瘓甚至使WTO面臨瓦解？這是因?yàn)閃TO法再好，也是美國(guó)霸主意志的體現(xiàn)，這種體現(xiàn)為國(guó)際規(guī)則的美國(guó)霸主意志是由美國(guó)的軍事和政治霸權(quán)為后盾的。因此，由美國(guó)主導(dǎo)制定的WTO法和各項(xiàng)多邊條約規(guī)則，是遵守還是不遵守其實(shí)也是霸權(quán)國(guó)家說了算，當(dāng)美國(guó)霸主認(rèn)為所有人都遵守由其主導(dǎo)制定的規(guī)則對(duì)其有利，美國(guó)便號(hào)令天下共同遵守規(guī)則，反之，美國(guó)則可以隨時(shí)拋棄規(guī)則，或者決定修改規(guī)則。至于拋棄哪條規(guī)則或阻止哪個(gè)程序，完全由美國(guó)隨心所欲。中國(guó)入世議定書白紙黑字鐵板釘釘?shù)摹疤娲鷩?guó)”條款15年日落，美國(guó)多少高官曾振振有詞表態(tài)和聲明，全都可以拋棄，連遮羞布都不要。[4] 這不是對(duì)強(qiáng)權(quán)和規(guī)則間關(guān)系的最好注釋嗎？
二．中美第一階段貿(mào)易協(xié)定與WTO規(guī)則的關(guān)系
據(jù)許多媒體報(bào)道，新當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)拜登已經(jīng)宣布將使美國(guó)“回歸”，包括回歸多邊主義，推翻特朗普的“美國(guó)優(yōu)先“，即修復(fù)與盟國(guó)的關(guān)系、重返重要的國(guó)際組織、國(guó)際條約和協(xié)議等。WTO前干事長(zhǎng)拉米對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說：“現(xiàn)在的好消息是，當(dāng)特朗普政府試圖破壞、損害和使WTO癱瘓時(shí)，（如果拜登能當(dāng)選）拜登將回到談判桌上，試圖通過談判找到必要的一致性。” [5] 那么這對(duì)于已經(jīng)簽署的中美第一階段貿(mào)易協(xié)定與現(xiàn)有或未來WTO規(guī)則將會(huì)形成一個(gè)什么關(guān)系呢？特朗普先是阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)成員遴選使上訴機(jī)構(gòu)徹底癱瘓（WTO上訴機(jī)構(gòu)最后一名大法官趙宏剛剛?cè)纹趯脻M離任）[6]，然后特朗普發(fā)起中美貿(mào)易戰(zhàn)，破壞了WTO貿(mào)易秩序，而中美第一階段貿(mào)易協(xié)定是游離于WTO規(guī)則之外雙邊角力的結(jié)果，由于中美貿(mào)易占比較大，因而影響了WTO整個(gè)貿(mào)易秩序。如果拜登將使美國(guó)回歸多邊主義，將在什么程度和以什么方式回歸呢？而全球第一大經(jīng)濟(jì)體美國(guó)和第二大經(jīng)濟(jì)體中國(guó)之間簽署的中美第一階段貿(mào)易協(xié)定、其性質(zhì)和所包含的基本原則和條款與WTO現(xiàn)有和未來規(guī)則將是什么關(guān)系，前者對(duì)后者將有多大影響呢？ 這正是我們必須盡快研究的。
第一，拜登上臺(tái)后，如果上訴機(jī)構(gòu)恢復(fù)運(yùn)行，那么中美貿(mào)易協(xié)定是游離于WTO規(guī)則之外還是將被納入WTO爭(zhēng)端機(jī)制管轄之內(nèi)？如果中美貿(mào)易協(xié)定游離于WTO規(guī)則之外，WTO爭(zhēng)端機(jī)制對(duì)其不存在管轄權(quán)，那么，WTO規(guī)則一體化的局面將如何修復(fù)？這是我們應(yīng)面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
第二，對(duì)于已經(jīng)簽署的中美第一階段貿(mào)易協(xié)定，WTO協(xié)議的一些基本原則和重要條款在中美之間是否繼續(xù)適用，如最惠國(guó)待遇和非歧視性原則等？還是說WTO現(xiàn)有的一些基本原則和重要條款只適用于中美貿(mào)易協(xié)定明確規(guī)定之外的部分？ 如是這樣，那就是說今后中美貿(mào)易之間的爭(zhēng)端，只有一部分適用WTO法并受WTO爭(zhēng)端機(jī)制監(jiān)督，而另一部分則完全靠雙邊談判解決。如果美與其他國(guó)家達(dá)成協(xié)議，聯(lián)合把中國(guó)一大部分對(duì)外貿(mào)易踢出WTO法適用范圍之外，這對(duì)WTO現(xiàn)有規(guī)則將會(huì)是一種怎樣的破壞？或者說，在中美貿(mào)易協(xié)定模式下，除非WTO成為164-1，即美國(guó)被開除出WTO，WTO及其規(guī)則本身的存在還有多大意義？拜登將使美國(guó)回歸，那么中方將如何提出自己的合理訴求呢？
第三，中美第一階段貿(mào)易協(xié)定對(duì)于WTO現(xiàn)有的一些專項(xiàng)協(xié)議、貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則和技術(shù)規(guī)范會(huì)發(fā)生什么樣的影響？按照中美貿(mào)易協(xié)定模式，既然對(duì)于任何兩個(gè)國(guó)家間發(fā)生的貿(mào)易爭(zhēng)端都可以很容易通過單方面普遍加征關(guān)稅來實(shí)現(xiàn)，無需聽取對(duì)方意見和抗辯，也無法受到WTO爭(zhēng)端機(jī)制的監(jiān)督，那么，還有什么必要訴諸WTO現(xiàn)有的一些專項(xiàng)協(xié)議、貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則和技術(shù)規(guī)范？ 因?yàn)橐m用那些WTO專項(xiàng)協(xié)議、貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則和技術(shù)規(guī)范往往門檻較高，主管部門必須證實(shí)適用的必要性。例如，SPS，雖然是一種保護(hù)措施，但對(duì)于全球提高動(dòng)植物貿(mào)易衛(wèi)生水平具有積極作用。但是一旦采用中美貿(mào)易協(xié)定加征關(guān)稅模式更容易更簡(jiǎn)便更快捷，那么貿(mào)易保護(hù)措施就會(huì)變得更武斷，經(jīng)過幾十年發(fā)展和成熟的一系列貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則、技術(shù)規(guī)范和衛(wèi)生措施都將付之一炬。
第四，中國(guó)在中美第一階段貿(mào)易協(xié)定中對(duì)美方的讓步是被迫的，但是，如果其他WTO成員根據(jù)GATT最惠國(guó)條款和非歧視性待遇向中國(guó)提出同樣要求，那么，我們應(yīng)該如何處理中美貿(mào)易協(xié)定和WTO基本規(guī)則的關(guān)系呢？是否以雙邊談判互相角力解決問題呢？還是主張啟動(dòng)新一輪WTO關(guān)稅談判？
第五，明眼人一看就很明白，所謂中美第一階段貿(mào)易協(xié)定實(shí)際不會(huì)有第二階段，一個(gè)臨時(shí)性的貿(mào)易協(xié)定實(shí)際會(huì)幾十年存在下去，如同當(dāng)年關(guān)貿(mào)總協(xié)定簽署后，由于一直未經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)而成為永久的臨時(shí)性，因而，一個(gè)永久性的臨時(shí)協(xié)定將會(huì)帶來大量的不確定性，這樣，中美貿(mào)易協(xié)定的永久臨時(shí)性措施和條款，對(duì)于現(xiàn)有WTO規(guī)則和未來WTO規(guī)則的制定又會(huì)形成一個(gè)多大的障礙？這是我們必須在中美貿(mào)易協(xié)定簽署前研究和思考的問題。
三．面對(duì)后特朗普時(shí)代國(guó)際貿(mào)易的失序，中國(guó)對(duì)WTO現(xiàn)有規(guī)則執(zhí)行和未來規(guī)則制定的立場(chǎng)
1982年中國(guó)首次以GATT觀察員身份出席GATT締約方年度會(huì)議，開始近距離接觸GATT國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，1986年中國(guó)申請(qǐng)恢復(fù)GATT締約國(guó)地位，1988年開始復(fù)關(guān)談判，2001年中國(guó)成為WTO成員。這是中國(guó)通過談判了解和接受以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家所制定的國(guó)際貿(mào)易游戲規(guī)則的初始階段。
2001年中國(guó)入世至2018年美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，以及2019年底WTO上訴機(jī)構(gòu)因上訴法官遴選受阻而停擺，這是中國(guó)低調(diào)適應(yīng)WTO貿(mào)易規(guī)則階段。在由美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家制定的WTO自由貿(mào)易規(guī)則中，有些對(duì)中國(guó)有利，有些對(duì)中國(guó)不利，中國(guó)在這18年中努力去弊存利，低調(diào)適應(yīng)WTO貿(mào)易規(guī)則。對(duì)于WTO不利規(guī)則，中國(guó)一忍再忍，苦練內(nèi)功，對(duì)于WTO有利的貿(mào)易規(guī)則，則全盤接受用以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和自由貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)了短期高效的跨越式發(fā)展，成就了全球第一貿(mào)易大國(guó)和第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，由于中國(guó)韜光養(yǎng)晦，低調(diào)行事，在多哈回合談判中，中國(guó)提案很少，在中國(guó)入世后的最初十年，幾乎不涉足WTO爭(zhēng)端解決。
2018年美國(guó)發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)和阻止WTO上訴法官遴選導(dǎo)致2019年底WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺，中國(guó)所依賴發(fā)展的WTO自由貿(mào)易秩序正在失序，現(xiàn)有WTO規(guī)則遭到破壞，中國(guó)面臨歷史上最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。對(duì)此，中國(guó)必須調(diào)整自己的全球貿(mào)易戰(zhàn)略，調(diào)整對(duì)WTO規(guī)則制定和適用的基本立場(chǎng)。
1. 雙邊貿(mào)易協(xié)定和多邊規(guī)則并重
中美貿(mào)易戰(zhàn)以中美簽訂第一階段雙邊貿(mào)易協(xié)定暫告段落，隨著特朗普敗選，估計(jì)中美第二階段貿(mào)易協(xié)定不會(huì)再有，但完全按WTO多邊規(guī)則推行自由貿(mào)易的時(shí)代也將不復(fù)存在。然而，畢竟WTO已深入人心，WTO規(guī)則也影響著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，連拜登也已宣布美國(guó)將“回歸“，想把WTO徹底從地球上抹掉，連特朗普都不會(huì)干。因此，我們的方針應(yīng)該轉(zhuǎn)為將中美貿(mào)易協(xié)定和多邊規(guī)則并重，對(duì)方喜歡秀肌肉，以一對(duì)一角力奉陪，尊重WTO的，則以多邊規(guī)則回報(bào)，我們不僅應(yīng)繼續(xù)適用WTO規(guī)則，而且應(yīng)把多邊規(guī)則和中美貿(mào)易協(xié)定交替使用，相互推進(jìn)。同時(shí)，我們應(yīng)該在推動(dòng)中美雙邊貿(mào)易協(xié)定時(shí)為執(zhí)行WTO多邊規(guī)則打好基礎(chǔ)并提供更大的空間，應(yīng)借助中美雙邊貿(mào)易協(xié)定執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，積極參與WTO多邊規(guī)則的制定和修改，參與WTO的改革和完善。
2. 對(duì)于游離于WTO之外新的貿(mào)易爭(zhēng)端，以談判和反制并重
對(duì)于游離于WTO之外的雙邊貿(mào)易爭(zhēng)端，要加強(qiáng)管控能力和談判能力，應(yīng)加強(qiáng)中美、中歐、中日韓，中國(guó)與東盟、中國(guó)與金磚國(guó)家之間，以及中國(guó)與其他國(guó)家之間的雙邊、諸邊關(guān)系，加強(qiáng)雙邊和諸邊貿(mào)易協(xié)定的管理、修訂和簽訂，以彌補(bǔ)WTO生存危機(jī)和規(guī)則缺位帶來的一系列漏洞和空白。對(duì)于那些不尊重多邊規(guī)則，也無視雙邊或諸邊規(guī)則的破壞者，要敢于反制，達(dá)到新的雙邊貿(mào)易關(guān)系的平衡，并迅速推進(jìn)該領(lǐng)域雙邊或諸邊管控規(guī)則的制定。
3. 對(duì)于違反多邊規(guī)則侵犯中國(guó)核心利益的歧視行為，應(yīng)制定我方單邊規(guī)則維護(hù)WTO規(guī)則的權(quán)威性。
關(guān)于中國(guó)入世議定書第15條反傾銷“替代國(guó)”條款日落規(guī)定，美歐仍繼續(xù)適用舊規(guī)則或適用新的變相規(guī)則，觸及中國(guó)核心利益，中國(guó)必須制定單邊規(guī)則，以維護(hù)WTO規(guī)則和中國(guó)入世議定書的權(quán)威性。對(duì)于“替代國(guó)”條款日落，中國(guó)決不讓步，是因?yàn)槿胧?8年之久，中國(guó)必須恢復(fù)與WTO其他成員完全平等的地位，否則，中國(guó)至今創(chuàng)造的各種財(cái)富和獲得的經(jīng)濟(jì)利益，明天就會(huì)落入他人囊中，因?yàn)椋粋€(gè)連平等國(guó)際地位都沒有的國(guó)家，是無法保護(hù)其核心利益的。中國(guó)這一立場(chǎng)，應(yīng)該同樣適用美歐以外的WTO成員，在中國(guó)核心利益上將概無例外。這樣的單邊保護(hù)或反制規(guī)則，等待WTO正式授權(quán)可能曠日持久，尤其在WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺的情況下，我們必須自救，也為WTO其他成員樹立自救的榜樣。如2020年7月17日中國(guó)商務(wù)部在對(duì)美國(guó)正丙醇煩請(qǐng)兇啊初裁中首次認(rèn)定美國(guó)非市場(chǎng)狀況，嚴(yán)重扭曲了正丙醇的原材料成本，否定了美國(guó)企業(yè)賬上的成本記錄，采用了合理的可替代成本對(duì)美國(guó)企業(yè)正常價(jià)值做了重要調(diào)整，以此確定臨時(shí)反傾銷稅為254.4%~267.4%。[7]這是中國(guó)對(duì)于美國(guó)繼續(xù)對(duì)華適用替代價(jià)的首次一對(duì)一反制。表明了中國(guó)政府對(duì)于維護(hù)WTO多邊規(guī)則和中國(guó)核心利益的堅(jiān)定立場(chǎng)。
4. 對(duì)于現(xiàn)有合法但對(duì)華不利的規(guī)則，應(yīng)積極尋求改革和修改，或在適用中降低不利性。
WTO現(xiàn)有規(guī)則庫(kù)中還存在一些對(duì)我可能不利的規(guī)則，我們?cè)谧袷匾?guī)則的同時(shí)可以積極尋求改革或修訂，或者在適用中努力降低不利性。這需要我方對(duì)某領(lǐng)域具備高度的專業(yè)技能和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要我方制定有效的破解方案，以達(dá)到對(duì)某些不利規(guī)則的局部性突破。在這方面，中國(guó)在WTO爭(zhēng)端機(jī)制訴歐盟緊固件反傾銷案的全勝，可以成為范例。[8]中國(guó)訴歐盟緊固件案的勝訴，是在“替代國(guó)”條款有效性存續(xù)的不利大環(huán)境下，對(duì)于歐盟濫用“替代國(guó)”規(guī)則的重大突破。“替代國(guó)”規(guī)則是對(duì)中國(guó)的不利規(guī)則，在中國(guó)入世后15年內(nèi)無法改變，但是，如何適用“替代國(guó)”規(guī)則，則歐盟一家說了不算，須受WTO爭(zhēng)端機(jī)制監(jiān)督。歐盟尤其不能無視WTO反傾銷的一般程序規(guī)則，中國(guó)也并非真的無所作為。該案中國(guó)最終獲得全勝，雄辯地說明，我們應(yīng)辯證地看待規(guī)則的有利性和不利性，中國(guó)訴歐盟緊固件案在不利規(guī)則的大前提下取得對(duì)濫用不利規(guī)則的突破，有利地贏得案件勝訴。然而，中國(guó)訴歐盟“替代價(jià)”案（DS516）卻在“替代國(guó)”條款已經(jīng)日落的有利規(guī)則大前提下遭遇了訴訟不利的結(jié)果，值得我們深思和反省。[9]
綜上所述，面對(duì)國(guó)際社會(huì)百年不遇的大變局，當(dāng)今世界霸主美國(guó)，如果堅(jiān)持不遵守WTO規(guī)則或破壞昔日由其制定的多邊規(guī)則，因?yàn)楹ε伦袷匾?guī)則而導(dǎo)致衰敗，那么，即使我們一心想維護(hù)昔日由美國(guó)制定的規(guī)則也是徒勞的。反之，美國(guó)雖是霸主，卻是一個(gè)捉襟見肘的霸主，那么，徹底破壞現(xiàn)有世界秩序可能加速其自身毀滅，在這種情況下，以反制迫使美國(guó)回歸現(xiàn)有秩序并重新遵守原有規(guī)則，就是可行的，任何冒進(jìn)只會(huì)適得其反，給我們?cè)馐軗p失。這就是我們對(duì)于WTO多邊規(guī)則的執(zhí)行、制定、修訂和改進(jìn)應(yīng)采取的立場(chǎng)和策略。
[1] 2002年3月5日美國(guó)宣布對(duì)10種鋼材實(shí)施保障措施，歐盟、日本、中國(guó)、巴西、韓國(guó)等八國(guó)旋即向WTO提出訴訟。WTO上訴機(jī)構(gòu)于2003年11月10日終審裁定美國(guó)所采取的保障措施違反了WTO規(guī)定。
[2] 馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》
[3] 車丕照：國(guó)際法可否作為治國(guó)之法，原載《光明日?qǐng)?bào)》2015年5月23日，
[4] 傅東輝、馮雪薇、李燁：《論中國(guó)應(yīng)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決的方向》 中國(guó)法制出版社 2020年5月,第447頁(yè).
[5] 新浪財(cái)經(jīng)2020年11月23日?qǐng)?bào)道
[6] 新浪財(cái)經(jīng)2020年12月1日?qǐng)?bào)道
[7] 中華人民共和國(guó)商務(wù)部關(guān)于原產(chǎn)于美國(guó)的正丙醇反傾銷調(diào)查初步裁定,2020年7月17日,第41·-49頁(yè)。
[8] 傅東輝、馮雪薇和李燁：《論中國(guó)應(yīng)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決的方向》，中國(guó)法制出版社，2020年5月，第421頁(yè)。
[9] 中國(guó)國(guó)際商報(bào)2017年7月13日第一頁(yè)《商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)終止訴歐盟反傾銷“替代國(guó)”做法世貿(mào)爭(zhēng)端案訴訟程序》。
