中國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制的域外管轄：解讀中國(guó)商務(wù)部2025年第61號(hào)和第62號(hào)公告
作者：邱夢(mèng)赟 2025-10-102025年10月9日，中國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局（以下簡(jiǎn)稱“安全與管制局”）同日發(fā)布了兩份公告，如下：
商務(wù)部公告2025第61號(hào) 公布對(duì)境外相關(guān)稀土物項(xiàng)實(shí)施出口管制的決定（以下簡(jiǎn)稱“61號(hào)公告”）
商務(wù)部公告2025第62號(hào) 公布對(duì)稀土相關(guān)技術(shù)實(shí)施出口管制的決定（以下簡(jiǎn)稱“62號(hào)公告”）
如同日中國(guó)商務(wù)部的答記者問中提到，稀土物項(xiàng)具有顯著的軍民兩用屬性，對(duì)其出口管制符合國(guó)際通行做法。這些公告針對(duì)稀土相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)實(shí)施出口管制，是中國(guó)履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)、維護(hù)國(guó)家安全利益的重要舉措。
有關(guān)稀土技術(shù)也早在2001年就列入了《中國(guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》。今年4月，中國(guó)商務(wù)部與海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布了《公告2025年第18號(hào)—公布對(duì)部分中重稀土相關(guān)物項(xiàng)實(shí)施出口管制的決定》，對(duì)特定中重稀土進(jìn)行了出口管制，并在其中建議出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)加強(qiáng)物項(xiàng)識(shí)別，報(bào)關(guān)時(shí)應(yīng)在備注欄中注明是否屬于管制物項(xiàng)，屬于管制物項(xiàng)的應(yīng)列明兩用物項(xiàng)出口管制編碼。
本次61號(hào)與62號(hào)公告，將對(duì)特定稀土或其衍生產(chǎn)品的出口管制要求擴(kuò)展至境外實(shí)體和技術(shù)層面，體現(xiàn)了早已在《中華人民共和國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制條例》（以下簡(jiǎn)稱“《兩用物項(xiàng)出口管制條例》”）第49條訂立的“中國(guó)出口管制的域外管轄”，以及，首次對(duì)突破性地提出了出口管制管控名單和關(guān)注名單的“50%穿透規(guī)則”。
一、 61號(hào)公告：稀土物項(xiàng)出口管制的域外管轄與50%穿透規(guī)則
(一) 評(píng)估是否需要申請(qǐng)兩用物項(xiàng)出口許可證：兩個(gè)“境外”
61號(hào)公告核心內(nèi)容是要求境外組織和個(gè)人（統(tǒng)稱為“境外特定出口經(jīng)營(yíng)者”）在向中國(guó)以外的其他國(guó)家和地區(qū)出口特定稀土物項(xiàng)前，必須獲得中國(guó)商務(wù)部頒發(fā)的兩用物項(xiàng)出口許可證。這標(biāo)志著中國(guó)出口管制從傳統(tǒng)屬地管轄向域外管轄的深化擴(kuò)展。
《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第49條確立了有限范圍的域外管轄，即：境外組織和個(gè)人在中國(guó)境外向特定目的國(guó)家和地區(qū)、特定組織和個(gè)人轉(zhuǎn)移“中國(guó)兩用物項(xiàng)”時(shí)，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門可以要求相關(guān)經(jīng)營(yíng)者參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。“中國(guó)兩用物項(xiàng)”涵蓋含有、集成或者混有原產(chǎn)于中國(guó)的特定兩用物項(xiàng)在境外制造的兩用物項(xiàng)；使用原產(chǎn)于中國(guó)的特定技術(shù)等兩用物項(xiàng)在境外制造的兩用物項(xiàng)；原產(chǎn)于中國(guó)的特定兩用物項(xiàng)。
61號(hào)公告正是這一原則的落地應(yīng)用，它將管制效力延伸至全球供應(yīng)鏈，防止中國(guó)稀土物項(xiàng)通過境外轉(zhuǎn)口規(guī)避管制。例如，如果境外企業(yè)使用中國(guó)稀土生產(chǎn)的合金再出口至第三國(guó)，該行為即落入中國(guó)管轄范圍，需遵守許可要求。這不僅強(qiáng)化了國(guó)家安全保障，還與國(guó)際反擴(kuò)散義務(wù)相協(xié)調(diào)，避免兩用物項(xiàng)被用于軍事或破壞性用途。
我們將《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第49條與本次61號(hào)公告第一條進(jìn)行了比較，見如下表格，本次61號(hào)公告的核心要求清晰可見：
(二) 許可證審查標(biāo)準(zhǔn)與要求
若經(jīng)評(píng)估，中國(guó)境外工廠應(yīng)當(dāng)符合61號(hào)公告第一條要求的、向中國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)兩用物項(xiàng)出口許可證的條件的，則境外特定出口經(jīng)營(yíng)者需按照61號(hào)公告以及《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第16條規(guī)定申請(qǐng)?jiān)S可，提交相關(guān)申請(qǐng)表、身份證明、合同副本、技術(shù)說明、最終用戶和最終用途證明等材料。
中國(guó)商務(wù)部將按照《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第17條進(jìn)行審查，在45個(gè)工作日內(nèi)作出決定，并可就兩用物項(xiàng)出口目的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行評(píng)估。
特別值得注意的是，在61號(hào)公告中明確了如下情況下的許可證審查標(biāo)準(zhǔn)：
1. 兩類買方/最終用戶的許可證審查標(biāo)準(zhǔn)：原則不予許可
2. 五類最終用途
二、 62號(hào)公告：稀土技術(shù)出口的域外管轄與合規(guī)要求
62號(hào)公告的核心要點(diǎn)分為如下三點(diǎn)：
(一) 物項(xiàng)管制：聚焦稀土相關(guān)技術(shù)的出口管制
62號(hào)公告明確了兩類技術(shù)未經(jīng)許可不得出口，這兩類技術(shù)分別是：
管制編碼：1E902.a——稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造（指釤鈷、釹鐵硼、鈰磁體制造技術(shù)）、稀土二次資源回收利用相關(guān)技術(shù)及其載體（包括技術(shù)相關(guān)資料等數(shù)據(jù)，例如設(shè)計(jì)圖紙、工藝規(guī)范、工藝參數(shù)、加工程序、仿真數(shù)據(jù)等）
管制編碼：1E902.b——稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關(guān)生產(chǎn)線裝配、調(diào)試、維護(hù)、維修、升級(jí)等技術(shù)。
上述提到的“稀土”“冶煉分離”“金屬冶煉”“稀土二次資源”的含義和范圍，按照《中華人民共和國(guó)稀土管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
對(duì)于稀土供應(yīng)鏈企業(yè)而言，對(duì)技術(shù)進(jìn)行中國(guó)出口管制編碼的分類尤為重要。
(二) 最終用途管制：即便不涉及受管制的貨物、技術(shù)或者服務(wù)
62號(hào)公告強(qiáng)調(diào)，非管制物項(xiàng)若用于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動(dòng)，也需申請(qǐng)兩用物項(xiàng)出口許可。
此外，62號(hào)公告明確了該最終用途的界定以出口經(jīng)營(yíng)者明知其用于或者實(shí)質(zhì)性有助于該用途為限。這對(duì)于企業(yè)日常出口管制合規(guī)管理提出了要求，要求企業(yè)對(duì)下游客戶進(jìn)行最終用途的盡調(diào)，需要企業(yè)明確出口的產(chǎn)品不得用于被中國(guó)管制的最終用途。
有關(guān)上述出口經(jīng)營(yíng)者的范圍，62號(hào)文明確了屬人管轄與屬地管轄兩個(gè)概念。屬人管轄，即：中國(guó)公民、法人和非法人組織；屬地管轄，即：在中國(guó)境內(nèi)的所有自然人、法人和非法人組織。故而需提示，外資企業(yè)在中國(guó)的子公司、分支機(jī)構(gòu)尤其需要遵守62號(hào)文的規(guī)定。
(三) 62號(hào)公告明確了該公告項(xiàng)下的“出口”的定義
結(jié)合其上位條例《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第二條的定義，62號(hào)公告所稱“出口”指：將62號(hào)公告所列管制物項(xiàng)（即：管制編碼：1E902.a、1E902.b）：
自中國(guó)境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移
中國(guó)公民、法人和非法人組織在境內(nèi)提供給外國(guó)組織或者個(gè)人
中國(guó)公民、法人和非法人組織在境外提供給外國(guó)組織或者個(gè)人
其中，有關(guān)“轉(zhuǎn)移”與“提供”的方式，包括了：貿(mào)易性出口以及通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可、投資、交流、贈(zèng)送、展覽、展示、檢測(cè)、測(cè)試、援助、傳授、聯(lián)合研發(fā)、受雇或雇傭、咨詢等任何方式進(jìn)行的轉(zhuǎn)移或者提供。
鑒于上述，《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第49條的域外管轄在此同樣適用：即使轉(zhuǎn)讓發(fā)生在境外，只要涉及管制技術(shù)（即：管制編碼：1E902.a、1E902.b）向外國(guó)實(shí)體提供，即需許可。這擴(kuò)展了管制邊界，涵蓋技術(shù)擴(kuò)散的全路徑，防止技術(shù)外流。
此外，62號(hào)公告第五條禁止為違法行為提供中介服務(wù)，與《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第36條服務(wù)提供者報(bào)告義務(wù)相呼應(yīng)；第六條明確公共領(lǐng)域技術(shù)豁免（即：已經(jīng)進(jìn)入公共領(lǐng)域的技術(shù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究中的技術(shù)或者普通專利申請(qǐng)所必需的技術(shù)不受本公告管轄），但若違反62號(hào)公告的前提下公開管制技術(shù)，仍按《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第34條處罰。
三、中國(guó)兩用物項(xiàng)法規(guī)域外管轄的戰(zhàn)略意義
《兩用物項(xiàng)出口管制條例》整體框架下，域外管轄是61號(hào)和62號(hào)公告的重要內(nèi)容。《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第2條界定出口管制包括境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移兩用物項(xiàng)，以及中國(guó)公民、法人向外國(guó)提供兩用物項(xiàng)；第49條進(jìn)一步創(chuàng)新，針對(duì)境外轉(zhuǎn)移“中國(guó)兩用物項(xiàng)”實(shí)施管轄。這不同于傳統(tǒng)屬地原則，而是有限域外效力：主管部門“可以要求”執(zhí)行，根據(jù)我們理解，通常限定適用于特定場(chǎng)景，包括但不限于特定目的地、高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景，如軍事用戶或名單實(shí)體，避免過度擴(kuò)張。
本次61號(hào)和62號(hào)公告的實(shí)施，正是《兩用物項(xiàng)出口管制條例》域外管轄原則的實(shí)戰(zhàn)化，針對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)鏈的全球布局，確保中國(guó)管制的域外效力。這一設(shè)計(jì)有助于中國(guó)應(yīng)對(duì)地緣政治挑戰(zhàn)。
對(duì)于企業(yè)而言，需注意，違反域外管轄可能觸發(fā)《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第48條的過境、轉(zhuǎn)運(yùn)、再出口管制的規(guī)定，以及受到第39至第46條處罰的風(fēng)險(xiǎn)（違法經(jīng)營(yíng)額五倍以上十倍以下罰款，甚至刑事責(zé)任）。
四、 出口管制管控名單與關(guān)注名單的“50%穿透規(guī)則”：合規(guī)新挑戰(zhàn)
61號(hào)公告強(qiáng)調(diào)對(duì)出口管制管控名單和關(guān)注名單所列實(shí)體的管制延伸至其控股50%及以上的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)。即：若涉及61號(hào)公告提到的物項(xiàng)的出口申請(qǐng)，若買方、最終用戶是是出口管制管控名單和關(guān)注名單所列的進(jìn)口商和最終用戶（包括其控股50%及以上的子公司、分公司等分支機(jī)構(gòu)），則中國(guó)商務(wù)部原則上不予許可。
61號(hào)公告涉及的企業(yè)不僅包括傳統(tǒng)稀土供應(yīng)鏈相關(guān)企業(yè)，還包括了半導(dǎo)體研發(fā)與制造相關(guān)企業(yè)（稀土物項(xiàng)用于研發(fā)、生產(chǎn)14納米及以下邏輯芯片或256層及以上存儲(chǔ)芯片，或制造上述制程的半導(dǎo)體生產(chǎn)設(shè)備、測(cè)試設(shè)備和材料，例如芯片設(shè)計(jì)與制造企業(yè)、半導(dǎo)體設(shè)備制造企業(yè)、半導(dǎo)體材料供應(yīng)商、測(cè)試設(shè)備供應(yīng)商）、AI企業(yè)（稀土材料用于研發(fā)具有潛在軍事用途的人工智能技術(shù)，如用于武器系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)導(dǎo)航等）。
因此，61號(hào)公告下的“50%穿透規(guī)則”的深遠(yuǎn)影響在于供應(yīng)鏈穿透：上述行業(yè)相關(guān)企業(yè)需進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)審查，識(shí)別隱形關(guān)聯(lián)（如通過多層控股規(guī)避）。我們建議企業(yè)建立內(nèi)部出口管制合規(guī)制度，包括使用數(shù)據(jù)工具追蹤客戶的股權(quán)變化。
五、 結(jié)語(yǔ)與合規(guī)啟示
61號(hào)和62號(hào)公告是《兩用物項(xiàng)出口管制條例》實(shí)施后的關(guān)鍵補(bǔ)充，強(qiáng)化了對(duì)稀土領(lǐng)域的出口管制，突出域外管轄和出口管制管控名單與關(guān)注名單的“50%穿透規(guī)則”的執(zhí)行。
我們建議企業(yè)尤其是稀土供應(yīng)鏈相關(guān)企業(yè)、與之相關(guān)的半導(dǎo)體研發(fā)與制造相關(guān)企業(yè)、AI企業(yè)，立即評(píng)估現(xiàn)有業(yè)務(wù)，建立供應(yīng)鏈與銷售鏈閉環(huán)的出口管制合規(guī)管理機(jī)制。在供應(yīng)鏈層面，強(qiáng)化對(duì)原材料的管理，規(guī)整原材料的原產(chǎn)地、中國(guó)管制編碼，確保采購(gòu)合法性；在銷售鏈層面，加強(qiáng)對(duì)客戶的調(diào)查（包括客戶股權(quán)結(jié)構(gòu)、是否被列中國(guó)的清單等），重視對(duì)最終用途的調(diào)查，并要求客戶根據(jù)中國(guó)法律簽署合規(guī)承諾函等。
