土地經(jīng)營權(quán)界定分析
作者：劉繼祺 2017-09-192014年中央頒布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱“2014中央1號文件”）中強(qiáng)調(diào)“在落實(shí)農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，在原有土地所有權(quán)與承包權(quán)二分的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的再分離，而后的幾年里，黨中央、國務(wù)院也數(shù)次發(fā)文對“三權(quán)分置[①]”進(jìn)行強(qiáng)調(diào)或完善，但現(xiàn)行全國性的法律法規(guī)并未對“土地經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行明確的界定，使得土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資及創(chuàng)新流轉(zhuǎn)存在一定障礙。本文擬通過對現(xiàn)階段立法情況的分析和各地實(shí)務(wù)操作中的做法的總結(jié)對現(xiàn)階段的“土地經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行界定。
一、現(xiàn)行全國性法律法規(guī)未對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確界定
2014中央1號文件中提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以后，“三權(quán)分置”的具體內(nèi)涵以及土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者的權(quán)利關(guān)系并未完全明晰。2016年10月出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中也指出，“鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題。通過實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，為實(shí)施‘三權(quán)分置’提供有力支撐 ”，據(jù)此，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界仍處于模糊狀態(tài)。
二、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)踐
目前，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款已經(jīng)展開試點(diǎn)，各地區(qū)對此有不同規(guī)定。
（一）土地經(jīng)營權(quán)的定義
武漢市于2012年11月26日發(fā)布的《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作指引（試行）》（以下簡稱“《武漢市操作指引》”）中對其進(jìn)行了界定，其第二條規(guī)定“本指引所稱的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場通過轉(zhuǎn)讓、承包、轉(zhuǎn)包、租賃或其他符合有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式，依法取得農(nóng)用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的權(quán)利。”這個定義里包含了對土地經(jīng)營權(quán)的幾個限定條件：
1、流轉(zhuǎn)場所須為武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場；
2、流轉(zhuǎn)方式須符合法律規(guī)定；
3、權(quán)利限定為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營。
襄陽市發(fā)布的《襄陽市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第二條中也規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，“本辦法所稱農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是指全市范圍內(nèi)通過承包方式或依法流轉(zhuǎn)等方式取得，用于農(nóng)副產(chǎn)品種養(yǎng)的土地經(jīng)營權(quán)”。
（二）土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利范圍的界定
巫溪縣人民政府辦公室于2017年3月7日發(fā)布了《巫溪縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱“《巫溪縣實(shí)施細(xì)則》”）。《巫溪縣實(shí)施細(xì)則》中附有《巫溪縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同（示范文本）》（以下簡稱“《流轉(zhuǎn)合同范本》”），其中對轉(zhuǎn)入方的權(quán)利義務(wù)作了如下規(guī)定：
1.依法享有流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)、收益權(quán)、自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；
2.合同期內(nèi)，改變合同約定主營項(xiàng)目，需經(jīng)得甲方書面同意；
3.依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；
4.合同期滿后，及時向甲方交還流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)。
可知，巫溪縣將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍界定為土地的使用權(quán)、受益權(quán)和自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。
（三）土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)三者之間的權(quán)利關(guān)系
重慶市梁平縣對其通過《梁平縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證管理辦法（試行）》（以下簡稱“《梁平縣管理辦法》”）對土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行了梳理，主要有如下內(nèi)容：
1、明確了農(nóng)村承包土地所有權(quán)是指發(fā)包方享有的對農(nóng)村承包土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
2、對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，依法擁有農(nóng)村土地承包權(quán)的承包方的權(quán)利進(jìn)行了列舉：
（1）享有依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得、處分流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利；
（2）承包地被征占用獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；
（3）不影響經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的前提下，享有轉(zhuǎn)讓、互換、退出農(nóng)村土地承包權(quán)的權(quán)利；
（4）享有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保融資的知情權(quán)、決策權(quán)，相關(guān)主體不得妨礙其足額獲得和處分流轉(zhuǎn)收益；
（5）法律法規(guī)和政策規(guī)定的其他權(quán)利。
3、亦列舉了持有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證的經(jīng)營主體享有的權(quán)利：
（1）自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲得和處分土地經(jīng)營收益的權(quán)利；
（2）再流轉(zhuǎn)、繼承、贈與土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利；
（3）直接用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證抵押擔(dān)保融資的權(quán)利；
（4）土地征占用時，獲得青苗及附著物補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；
（5）經(jīng)營權(quán)受侵害時享有請求賠償、停止侵害的權(quán)利；
（6）享受政府對經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的財政支持政策；
（7）法律法規(guī)和政策規(guī)定的其他權(quán)利。
重慶市梁平縣的《梁平縣管理辦法》通過對農(nóng)村承包土地所有權(quán)的定義及對土地流轉(zhuǎn)后承包方和經(jīng)營主體權(quán)利的列舉，明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系與權(quán)利界限，避免了在流轉(zhuǎn)過程中各方因權(quán)利不清而出現(xiàn)爭議。
三、實(shí)際操作中對土地經(jīng)營權(quán)的界定意見
（一）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍現(xiàn)階段可為合同創(chuàng)設(shè)
現(xiàn)階段，全國性法律法規(guī)未對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確界定，與土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展軌跡十分類似。土地承包經(jīng)營權(quán)一開始是基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同產(chǎn)生，雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定，法律并無強(qiáng)制性規(guī)定，是典型的債權(quán)，直到自上世紀(jì) 90 年代中期開始，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化才逐步得到立法的認(rèn)可。而目前全國性法律法規(guī)對土地經(jīng)營權(quán)亦無明確界定，甚至各地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的立法上對土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定亦不盡相同，對比上文提及的《武漢市操作指引》附有的《流轉(zhuǎn)合同范本》、《巫溪縣實(shí)施細(xì)則》和《梁平縣管理辦法》也能發(fā)現(xiàn)，各地對土地經(jīng)營權(quán)的界定并不完全一致。
土地經(jīng)營權(quán)雖然被中共中央和國務(wù)院一再提出，但目前法律并未明確規(guī)定為物權(quán)，在“物權(quán)法定”的背景下，土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)階段不能以物權(quán)的形式存在。故在其權(quán)利未確切明晰且所在地區(qū)無相關(guān)規(guī)定之前，其權(quán)利內(nèi)容均可經(jīng)交易雙方通過合同約定創(chuàng)設(shè)，在不存在《中華人民共和國合同法》（以下簡稱“《合同法》”）規(guī)定的可能導(dǎo)致合同無效的情形下，該等土地經(jīng)營權(quán)依法受到《合同法》的保護(hù)。
（二）現(xiàn)階段土地經(jīng)營權(quán)的界定及權(quán)利范圍
根據(jù)相關(guān)地方法規(guī)對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的規(guī)定以及流轉(zhuǎn)的實(shí)際，建議將土地經(jīng)營權(quán)界定為：“土地經(jīng)營權(quán)指民事主體通過轉(zhuǎn)讓、承包、轉(zhuǎn)包、租賃或其他符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式，依法取得的對流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)、收益權(quán)和自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。”
另外，為避免土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)二者權(quán)利界限不清而產(chǎn)生爭議，建議在項(xiàng)目的《土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》中明確土地承包權(quán)主體、土地經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)，可在合同中約定如下內(nèi)容：
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，依法擁有農(nóng)村土地承包權(quán)的承包方的權(quán)利與義務(wù)：
（1）享有依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得、處分流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利；
（2）承包地被征占用獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；
（3）不影響經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的前提下，享有轉(zhuǎn)讓、互換、退出農(nóng)村土地承包權(quán)的權(quán)利；
（4）享有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保融資的知情權(quán)、決策權(quán)，相關(guān)主體不得妨礙其足額獲得和處分流轉(zhuǎn)收益；
（5）法律法規(guī)和政策規(guī)定的其他權(quán)利；
（6）尊重經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，不得干涉其依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；
（7）法律法規(guī)和政策規(guī)定的其他義務(wù)。
2、依法擁有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體的權(quán)利與義務(wù)：
（1）將土地最終用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲得和處分土地經(jīng)營收益的權(quán)利；
（2）再流轉(zhuǎn)、繼承、贈與土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利；
（3）直接用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證抵押擔(dān)保融資的權(quán)利；
（4）土地征占用時，獲得青苗及附著物補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；
（5）經(jīng)營權(quán)受侵害時享有請求賠償、停止侵害的權(quán)利；
（6）享受政府對經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的財政支持政策；
（7）法律法規(guī)和政策規(guī)定的其他權(quán)利；
（8）依照流轉(zhuǎn)合同約定支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用；
（9）不得擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途；
（10）不得掠奪性經(jīng)營、損毀耕地、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，自覺接受發(fā)包方、所涉承包方等的監(jiān)督；
（11）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保融資，應(yīng)當(dāng)及時告知發(fā)包方和所涉承包方，并保證所涉承包方足額獲得流轉(zhuǎn)收益；
（12）法律法規(guī)和政策規(guī)定的其他義務(wù)。
[①] 指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。
