歐盟強迫勞動立法緊跟美國：關于歐委會提案及歐洲議會最新修訂稿的解析
作者：李燁 蔣嵐 2023-10-272023年10月16日，歐洲議會公布了基于歐委會《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》提案的修訂稿。這些修訂內容沒有改變歐委會提案的基本框架，使得歐盟強迫勞動立法在立法目的、調查執法和措施等方面仍明顯區別于美國相關立法，但是修訂稿中關于國家政府強迫勞動和舉證責任倒置的規定，使得歐盟在針對依托中國供應鏈的高風險產品和特定地區產品的執法方面和美國《維吾爾強迫勞動預防法案》將更加接近。接下來，歐委會、歐洲議會和歐盟理事會將繼續討論形成最終本。按照目前的進程，該法案可能在2024年獲得通過，在2026年開始實施。對于高風險產品行業，特別是已經被美國強迫勞動執法的行業來說，現在就需要考慮如何應對歐盟強迫勞動執法的挑戰了。
1 背景
2021年9月15日，歐盟委員會主席馮德萊恩在年度歐盟國情咨文中首次提議禁止強迫勞動制造產品進入歐盟市場。1 這一提議正好在2021年7月14日美國參議會通過S.65《維吾爾強迫勞動預防法案》之后不久。幾個月后，2021年12月23日，美國總統拜登正式簽署《維吾爾強迫勞動預防法案》（以下簡稱“美國強迫勞動法案”），該法案中特別強調美國貿易伙伴的協同行動2。隨后，歐盟也圍繞所謂的強迫勞動采取動作。2022年2月23日，歐盟委員會（以下簡稱“歐委會”）發布新戰略，宣布為了實現全球公正轉型和可持續恢復，要推進全世界層面的體面勞動3。在《公司可持續性盡職調查指令》提案4中，歐盟委員會規定了大型公司的盡職調查義務，以確定、防止、減輕對人權的實際和潛在不利影響，包括全球供應鏈中的勞工權利和環境問題。而對于所謂的童工和強迫勞動問題，該戰略提到歐委會正在準備一項新的立法草案，將有效地將包括使用童工在內的強迫勞動產品排除在歐盟市場之外。5 2022年6月，歐盟通過了《通過新貿易工具禁止強迫勞動制造的產品（A new trade instrument to ban products made by forced labour）》的決議。6
2022年9月14日，歐盟委員會公布了《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》的提案（以下簡稱“歐委會提案”或“提案”）。7 在更早的2021年7月，歐盟委員會和歐洲對外行動局還發布過指導意見8，以幫助歐盟企業采取適當措施，解決其運營和供應鏈中的強迫勞動風險，這也被認為是出臺強制性盡職調查立法的前兆9。
在歐委會提案后，歐洲議會在多個層面展開了討論和審議。2023年3月23日，歐洲議會外交事務委員會提出建議，要求包括在調查的不同階段允許包括工人、工人協會和人權維護者在內的利害關系方進行協商和參與，包括允許提交指控申訴及相關信息；要求設置舉證責任倒置，由經濟經營者承擔舉證責任；要求納入對受害者的救濟措施；要求設置與歐盟全球人權制裁制度 -《歐盟馬格尼茨基法案》（EU Magnitsky Act）以及經濟制裁制度的直接聯系，以分別針對違反禁止強迫勞動規定的個人或實體及國家進行制裁；要求允許利害關系方參與建立數據庫和擬定歐委會指導方針，并允許人權維護者、民間社會參與者及當地社區訪問數據庫；要求對于列入強迫勞動風險地區數據庫的產品或由歐委會指定的產品，推定違反該法案。
2023年4月26日，歐洲議會國際貿易委員會（INTA）和內部市場和消費者保護委員會（IMCO）進行了討論。這兩個委員會的首席議員在2023年5月的委員會報告草案又提出如下建議：對強迫勞動受害者的補救、舉證責任的倒置、歐委會幫助中小企業的指導意見，以及將法案的適用范圍擴大到貨物的包裝、運輸和分銷等等。同時，法律事務委員會(JURI)則提出要避免公司在該法案和《可持續性盡職調查指令》適用范圍內出現重復的義務要求，并要求規定更詳細的處罰規則。
2023年7月18日，歐洲議會內部市場委員會和國際貿易消費者保護委員會就條例提案展開討論，要求將條例適用范圍擴大到產品的運輸、儲存、包裝和分銷等服務，此外還要求對受害者進行補救，此外還涉及有關地區和產品存在強迫勞動高風險的情況下適用舉證責任倒置。就業和社會事務委員會（EMPL）也希望該法案涵蓋服務，并提到有必要將法案中強迫勞動的定義與國際勞工組織（ILO）的相關文本、指導意見和決定相一致；要對受害者進行補償；歐委會應利用民間社會和工會提供的信息，并將這些信息向公眾公開，針對可能出現強迫勞動系統性風險和普遍存在的特定高風險地區或國家的名單建立數據庫。漁業委員會（PECH）則提出以下建議：建立集中投訴程序，允許利益相關方和公民應有權通過投訴機制直接向歐盟委員會提出舉報信息；對于不合作國家，推動與《非法、未報告和無管制捕魚條例》中高風險國家的合作；關于補救措施，要對強迫勞動受害者帶來實質性的改善。關于透明度、報告和公眾獲取信息，成員國和委員會應報告法案的執行情況并公布這些信息。
2023年10月16日，歐洲議會公布了基于歐委會提案的修訂稿（以下簡稱“歐洲議會修訂稿”或“提案修訂稿”）10。
預計接下來，歐委會、歐洲議會和歐盟理事會將繼續討論形成最終本。按照目前的進程，該法案可能在2024年獲得通過，在2026年開始實施。
由于歐盟的強迫勞動執法將直接影響中國產品對于歐盟市場的準入和流通，特別是被認為風險較高而成為優先執法領域的產品（例如已經被美國大量執法的光伏產品和棉紡織產品），以及供應鏈涉及特定地區的產品（例如已經被美國針對的新疆地區）。按照歐洲議會修訂稿，這些高風險產品或涉及特定地區產品一旦被認為是所謂的國家政府強迫勞動高風險的地域或產品，將面臨舉證責任倒置的要求。因此，對于高風險產品行業，特別是已經被美國強迫勞動執法的行業來說，現在就需要考慮如何應對歐盟強迫勞動執法的挑戰了。
2 強迫勞動的定義
2.1 強迫勞動的定義
根據歐委會提案和歐洲議會修訂稿，強迫勞動的判斷標準與國際勞工組織《強迫勞動公約》第2條相一致，即“以任何懲罰相威脅，強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務”。11
歐洲議會就業與社會事務委員會（EMPL）在歐洲議會修訂稿中提出了特別意見，即將強迫勞動的范圍擴大至價值鏈上。12
2.2 國家政府強迫勞動
此外，歐委會提案援引國際勞工組織《廢除強迫勞動公約》第1條作為國家政府強迫勞動的定義，13 并將國家政府強迫勞動涉及的高風險產品或特定地區產品，納入歐委會數據庫，作為執法參考。
歐洲議會在修訂稿中同樣援引國際勞工組織《廢除強迫勞動公約》第1條，但對國家政府強迫勞動定義進行了明確，即作為政治脅迫或教育、懲罰反對政治觀點或意見的手段，促進經濟發展的方法，作為勞動紀律的手段，懲罰參與罷工的手段，作為種族、社會、民族或宗教歧視的手段等等都屬于國家政府強迫勞動。14 歐洲議會修訂稿還授權歐委會，確定國家政府強迫勞動涉及的高風險產品或特定地區，并且規定了在國家政府強迫勞動情形下舉證責任倒置。具體請見下文第4部分。
這些條款很可能在后續被歐委會使用，用于針對供應鏈和新疆有關的產品，進而取得和美國《維吾爾強迫勞動預防法案》同樣的立法和執法效果。
3 禁止強迫勞動產品在歐盟市場上流通、消費、使用及出口
歐委會提案規定，涉及強迫勞動生產的產品不得在歐盟市場上流通供應、消費和使用，無論該產品是免費提供還是需要支付對價15。 另外，只要產品的目標用戶在歐盟境內，無論該產品是采用線上銷售或是其他方式的遠程銷售，都屬于條例的管轄范圍。16 這就意味著歐盟境外的公司向歐盟市場出口銷售產品也受到該條例的約束。此外，不僅是歐盟境內市場流通的產品和進口產品，該條例同樣適用于歐盟境內生產但用于出口的產品。目前來看，服務不在該條例的管轄范圍17，但通過強迫勞動服務提供的產品依然在被禁止之列。
與美國強迫勞動立法相似，歐委會提案也認為產品在生產、收獲或提取的任何生產環節一旦出現了強迫勞動，就是強迫勞動產品，不考慮比例原則，無論產品種類、原產地，也無論經濟運營者的規模大小18。
4 如何執法？
4.1 主管機關及職責分配
歐委會提案規定，關于禁止強迫勞動產品的調查、裁定、復議、措施執行等由成員國指定的主管機關負責。歐委會提案公布后，關于成員國主管機關的執法能力和執法一致性問題引發了擔憂。歐洲議會修訂稿則規定，關于禁止強迫勞動產品的調查、裁定、復議由成員國指定的主管機關以及歐委會共同負責19，但措施執行由各成員國指定的主管機關負責。需要注意的是，歐洲議會的提案修訂稿并未明確歐委會與各成員國主管機關如何分工。此外，歐洲議會修訂稿規定了歐委會與各成員國主管機關之間的信息共享20，以及所有其他成員國主管機關對歐委會裁定的執行。21
為了協調各成員國主管機關的執法，歐委會提案規定當兩個或多個成員國主管機關要調查同一產品或同一經濟運營者時，最先通知歐盟委員會和其他成員國主管機關的調查機關將作為該案件的主要調查機關對案件進行調查并做出裁定，其他成員國的主管機關要向該主要調查機關共享已掌握的信息和證據，且不得再另行發起調查。22
除了歐洲議會修訂稿新增的執法權限，歐盟委員會還要負責協調和監督層面的工作，包括要在不晚于條例正式適用前的12個月（歐委會提案規定的是條例生效后18個月）發布執行指引，內容包含盡職調查指引、提交舉報信息指引、被調查企業參與調查程序指引、經濟運營者停止強迫勞動措施指引、強迫勞動風險指標、促進成員國主管機關執法等等方面23，此外歐委會還將設立由各成員國主管機關代表組成的“反對強迫勞動產品歐盟聯絡網”（Union Network Against Forced Labour Products）來協調成員國的執法24，在外部專家的協助下設立和維護包含強迫勞動高風險的地域和產業（特別是國家政府強迫勞動）、根據該法案做出裁定的公開數據庫25，規范主管機關調查裁定的內容26，在網上公布各國主管機關的清單、調查裁定內容、終止調查、撤銷裁定、復審結果27等等。
歐盟各成員國海關將根據成員國主管機關或歐委會做出的調查裁定，負責在歐盟邊境識別和阻止強迫勞動產品的進口和出口。28
4.2 調查程序
根據歐委會提案和歐洲議會修訂稿，歐盟各成員國的主管機關及歐委會負責對違法行為進行調查。調查程序分為兩個階段，在正式啟動調查程序前的初步調查階段，主管機關及歐委會會根據現有信息按客觀、可核實的標準去合理懷疑相關產品是否為強迫勞動產品，包括：
自然人、法人或其他實體提交的信息；
歐委會在指引文件中列明的風險指標和其他信息；
歐委會設立和維護的關于強迫勞動風險的公開數據庫里的信息；
根據市場監管條例建立的信息交流系統中的信息和決定，包括相關經濟運營者過去遵守或違反市場監管條例第3條的任何案件記錄情況；
主管機關或歐委會在必要時會要求其他相關部門提供信息，主要是確認被調查/評估的經濟運營者根據歐盟或歐盟成員國的法律進行強迫勞動方面的盡職調查的情況；
與相關利益方征詢后發現的問題。29
在初步調查階段，歐委會或主管機關可以要求經濟運營者和供應商在30個工作日內提交信息以說明其識別、避免、減輕和停止其經營活動中以及供應鏈上的強迫勞動風險以及補救措施。歐委會或主管機關還會從其他利害關系方以及歐盟的外交代表獲取相關印證信息。歐洲議會修訂稿中還規定如果有客觀信息和充分理由相信存在強迫勞動的風險，歐委會和主管機關也可以不要求經濟運營者和供應商提交以上信息。同時，歐洲議會在提案修訂稿中刪除了有關要求主管機關考慮被評估的經濟運營者的盡職調查記錄及補救措施的條款30，也就是說，經濟運營者即使采取了合規行動和補救措施，可能也無法避免正式調查。
主管機關或歐委會在收到經濟運營者提交的信息后，有30個工作日來決定是否發起正式調查。如果主管機關或歐委會認為存在合理懷疑的現實可能性，包括依據可獲得事實以及不要求經濟運營者和供應商提交相關信息的情況，就會啟動相應的調查程序，并在3個工作日（歐洲議會提案修訂稿改為2個工作日31）內告知被調查的經濟運營者關于調查程序的基本信息，包括被調查的產品和啟動調查的原因（歐洲議會修訂稿還特別在通知內容里增加了對來自國家強迫勞動高風險區域和行業的產品由經濟經營者證明其不存在強迫勞動的要求32）。
針對調查程序的時間限制，歐委會提案沒有明確規定，只是要求“在合理期限內”完成，33 而歐洲議會在提案修訂稿中將具體的調查程序期限設置為90個工作日。34
4.3 信息收集和舉證
在整個調查中，原則上是由主管機關或歐委會收集信息，包括以上列舉的信息類型，被調查經濟運營者提供的其他信息和實地核查獲得的信息，從歐盟在第三國的外交代表以及其他利害關系方獲取的信息。主管機關或歐委會根據收集到的信息來證明存在強迫勞動。35 如果無法證明存在強迫勞動，主管機關或歐委會就要終止調查，但如果有新證據，調查可能會被重啟。36 但歐委會提案同時規定了兜底條款，如果經濟運營者不配合調查，主管機關或歐委會可以根據其他可獲得事實來認定經濟運營者是否違法，但通常是做出不利于經濟運營者的裁定。37
針對國家政府強迫勞動，歐洲議會在提案修訂稿中對舉證責任的規定進行了修改，采取了類似美國《維吾爾強迫勞動預防法案》中舉證責任倒置的規定。首先，歐洲議會修訂稿要求歐委會制定一份列明存在國家政府強迫勞動高風險的地區和經濟部門的清單38；其次，經濟運營者需要對源自國家政府強迫勞動地區和經濟部門的高風險產品不存在強迫勞動承擔舉證責任。39
此外，歐委會提案規定主管機關應當基于風險評估的方法來采取執法行動，也就是說要確定優先執法領域或產品，特別是：
優先考慮價值鏈中最可能發生強迫勞動風險的經濟運營者；
考慮經濟運營者的規模和經濟資源、相關產品的數量以及涉嫌強迫勞動的規模；40
考慮是否存在國家政府強迫勞動的可能（歐洲議會提案修訂稿新增）41。
歐委會提案要求主管機關和歐委會在調查程序中做出的任何裁定都要及時告知歐委會和其他成員國的主管機關，包括初步審查后是否啟動正式調查的決定，禁止強迫勞動產品在歐盟市場流通、消費、使用和出口的裁定，要求從市場上召回強迫勞動產品的裁定，終止調查的裁定，撤銷已有的強迫勞動裁定等等。這些裁定由歐委會在網上予以公布。42 一旦某一成員國主管機關就某產品案件做出了裁定，其他成員國主管機關都應當予以承認和執行。43
4.4 歐盟海關執行
根據歐委會提案規定，歐盟各成員國海關將根據成員國主管機關或歐委會做出的調查裁定，負責在歐盟邊境識別和阻止強迫勞動產品的進口和出口44。 當海關發現疑似主管機關裁定的強迫勞動產品在歐盟邊境進出口時，海關要暫停該貨物的進出口并報告給主管機關或歐委會，請求其予以確認45。 主管機關或歐委會應當在4個工作日內（易變質的貨物和動植物等特殊產品則為2個工作日內）予以答復準許或是拒絕放行，如4個工作日內主管機關或歐委會未指示拒絕放行的，海關則依然予以放行。46 歐委會提案特別強調，海關放行不構成符合歐盟法的證據，也就是說海關放行不構成在調查程序中的抗辯理由。47 海關拒絕放行的貨物，會在海關信息系統內登記為強迫勞動產品不予放行，并由海關依據歐盟成員國國內法予以銷毀處置。48 歐洲議會在提案修訂稿中規定了相關產品的后續處理方式，海關應與歐委會或各成員國主管當局合作，采取必要措施將易腐爛的相關產品進行慈善或公益捐贈，將不易腐爛的相關產品回收利用，將其他產品依據成員國國內法予以銷毀處置。49
4.5 違法后果及救濟
當歐盟成員國主管機關或歐委會通過調查認定經濟運營者違法，主管機關或歐委會就要依法做出禁止相關產品在歐盟市場流通、消費、使用和進出口的裁定，如果相關產品已經出現在市場上，主管機關或歐委會應當要求經濟運營者在規定期限內（通常不少于30天）將相關產品從市場上召回，并按成員國的法律進行相應處理，通常是銷毀或是讓產品無法繼續使用。50 如上文，歐洲議會在提案修訂稿中對相關產品進行了分類，增加了捐贈和回收兩種后續處理方式。51 如果相關當事方未能遵守成員國主管機關或歐委會的相關裁定，還將面臨成員國國內法規定的處罰。歐洲議會修訂稿明確了要采取罰金作為處罰。52
經濟運營者在收到主管機關或歐委會的裁定后，可在15個工作日內（易變質的貨物和動植物等特殊產品則為5個工作日內）提出復議。53 復議申請要包含新的反駁證據。54 主管機關或歐委會要在15個工作日內（特殊產品則為5個工作日內）對復議做出裁定，在此期間原裁定暫不執行。55 經濟運營者還可以將主管機關的裁定依法訴諸司法救濟。56
此外，歐委會提案還規定，當經濟運營者履行了主管機關或歐委會的裁定，即停止流通和進出口、召回并銷毀相關貨物后，可以向主管機關或歐委會提交證據表明其消除了強迫勞動的情形，要求主管機關或歐委會撤銷相關裁定。57 歐洲議會在提案修訂稿中對于被禁入的相關產品重回市場的條件進行了補充，即除了歐委會或主管機關確定經濟運營者履行了其裁定并從其業務或供應鏈中消除強迫勞動之外，經濟運營者還需對相關強迫勞動案件進行補救。58 歐洲議會在提案修訂稿中明晰了補救措施，既包括對受到負面人權影響的強迫勞動受害者進行補救的過程，也包括能夠抵消或彌補強迫勞動負面影響的行為，例如公開道歉、恢復原狀、康復、賠償、配合調查、遵守相關當局采取的措施以及防止造成進一步傷害。59
5 與歐盟《企業可持續性盡職調查指令》的聯系
歐委會在2022年2月公布了《企業可持續性盡職調查指令》草案征求意見稿，該指令征求意見稿要求受約束的大型公司60負有對人權、環境、氣候變化等方面做盡職調查的義務，以識別、預防、減輕和停止公司運營中、價值鏈中對人權和環境等方面的不利影響，而人權方面的盡職調查就包含了強迫勞動方面的內容。該盡職調查義務至少能在兩個層面上影響有對歐業務的中國企業。其一，中國企業因為對歐業務量滿足門檻要求而成為負有對其價值鏈盡職調查義務的主體。其二，歐盟客戶或者有歐盟業務的客戶是盡職調查義務主體，而位于其價值鏈上的中國供應商成為了被盡職調查的對象。可以看出，該征求意見稿是想通過大型企業的影響力和資源優勢將歐盟的政策目標加以推廣。
該指令征求意見稿與強迫勞動立法之間有一定的聯系，具體而言，當主管機關或歐委會在評估被調查的經濟運營者是否存在強迫勞動時，會考慮該經濟運營者是否按法定要求履行了相關盡職調查的義務，例如當主管機關或歐委會在初步調查階段評估疑似違法行為的可能性時，經濟運營者是否依法履行了盡職調查義務會是其重點考察的方面61。換言之，如果企業未能切實履行或是配合強迫勞動方面的盡職調查要求，其對出口歐盟的產品有可能在該法案的適用范圍內面臨一定風險。
6 后續時間表
目前歐洲議會已提出修訂稿，接下來歐委會、歐盟理事會和歐洲議會將進行跨機構磋商并形成最終文本，然后進行立法表決程序。當法案生效后，各成員國將有24個月時間準備具體的實施工作62。也就是說，若2024年能夠完成立法，該法案最早將在2026年正式實施。
7 觀察和總結
7.1 歐委會提案的特點
在美國出臺強迫勞動法案并意圖影響政治盟友遵循的背景下，歐盟委員會也緊跟著出臺了相關的指導意見、盡職調查指令和強迫勞動的提案。但是，歐盟的提案在諸多方面和美國立法存在非常大的差別。總結起來，歐盟提案有以下特點：
措施更嚴厲：提案規定的措施不僅是邊境措施，從措施的內容和后果看要比邊境措施更為嚴厲，包括（1）禁止被調查產品的流通和進出口，（2）召回市場上已流通產品，（3）要求依法銷毀處置強迫勞動產品。
基于風險的執法策略：提案明確要求采用基于風險的執法策略，包括要考慮歐委會設立和維護的強迫勞動高風險地區和產品數據庫，歐委會頒布的指引中關于強迫勞動風險的指標，優先考慮價值鏈中最可能發生強迫勞動風險的經濟運營者，考慮經濟運營者的規模、涉案產品數量以及強迫勞動的規模，綜合來看，執法可能會優先集中在風險較高的實體、產品和產業。
強調企業盡職調查：提案強調對企業盡職調查的重視，注重考查被調查對象對強迫勞動風險的盡職調查以及補救措施。在初步調查階段，主管機關會考察被評估的經濟運營者是否負有法定的盡職調查義務以及實際履行的情況。即便該經濟運營者沒有這樣的法定義務，主管機關還是可以要求其提供相應證據表明其根據歐盟法律下的盡職調查要求、或是提案指引中的盡職調查要求、或是國際組織等等的盡職調查要求，實際能夠識別、預防、減輕和終止其經營活動和價值鏈當中的強迫勞動風險。這些都是主管機關在初步調查后決定是否啟動正式調查的重要考量因素。
執法具備一定靈活性：提案要求執法要優先考慮價值鏈中最可能發生強迫勞動風險的經濟運營者；要考慮經濟運營者的規模和經濟資源、相關產品的數量以及涉嫌強迫勞動的規模。
7.2 歐洲議會修訂稿的主要變化
歐洲議會的提案修訂稿進一步細化了有關強迫勞動產品的定義、增加了歐委會的職能并細化了執法的流程。總結起來，歐洲議會公布的提案修訂稿有以下主要變化：
調查機關：相較歐委會提案，歐洲議會在提案修訂稿中明確將調查職權賦予歐委會及各成員國主管機關，但修訂稿文本并未明確分工。此修訂將在一定程度上消除有關歐盟統一執法尺度和效果的疑慮。
國家政府強迫勞動：相較歐委會提案，歐洲議會在提案修訂稿中新增了國家政府強迫勞動的定義并增加了在執法行動中對國家政府強迫勞動的考量。重要的是，關于與國家政府強迫勞動相關的舉證責任，歐洲議會的提案修訂稿在第6條（2a）款增加了類似美國強迫勞動法案中的舉證責任倒置規定，經濟運營者對于源自存在國家政府強迫勞動的特定地理區域和經濟部門的高風險產品承擔證明不存在強迫勞動的舉證責任。提案修訂稿增加了第11a條，要求歐委會制定一份存在國家政府強迫勞動高風險的地理區域和經濟部門的清單。
加快初步審查：對于有理由認為存在高風險的企業，歐委會和各國主管機關可以不要求其提供相關盡職調查信息而直接啟動正式調查。國家政府強迫勞動地域和產業清單很有可能構成歐委會和各國主管機關依據的理由。
違法產品后續處理方式：相較歐委會提案，歐洲議會在提案修訂稿中增加了對于強迫勞動產品的處理方式，除銷毀之外增設了對于易腐爛產品的捐贈以及不易腐爛產品的回收利用。
被禁入產品重回歐盟市場的條件：相較歐委會提案，歐洲議會在提案修訂稿中增加了被禁入歐盟市場的相關產品重回市場的條件，即經濟運營者除了證明其遵守了調查機關的裁定并已在其經營或供應鏈中消除了針對相關產品的強迫勞動之外，還需對相關的強迫勞動案件進行包括消除負面影響、公開道歉、恢復原狀、康復、賠償、協助調查、遵守相關當局措施以及預防進一步傷害的補救。
7.3 與美國強迫勞動法案的對比區別
同樣是針對禁止強迫勞動的立法，我們可以從立法目的、措施內容、受影響對象、執法機構、舉證責任等等方面比較歐盟立法與美國強迫勞動法案，具體如下：
通過以上比較，我們可以看到在執法程序方面歐盟立法相比美國強迫勞動法案似乎更加合理；在舉證責任方面，歐洲議會的提案修訂稿增加了在國家政府強迫勞動情形下類似美國強迫勞動法案中的舉證責任倒置規定；在措施內容和后果方面，歐盟提案要更加嚴厲，影響更大；此外，歐盟提案具備更多的靈活性，重視企業采取的盡職調查動作，對企業的合規體系要求實際上非常高。
7.4 應對建議
歐盟關于強迫勞動的提案，以及聯系同樣在立法程序中的《企業可持續性盡職調查指令》，將給在歐盟市場經營的中國企業帶來很大的挑戰，甚至比已經執行的美國強迫勞動法案帶來的挑戰還要大，會給企業日常經營、供應鏈管理以及合規體系完善和實操提出更高的要求。出口企業要密切關注立法動態以及歐委會后續的指引，包括公布的高風險行業和企業的數據庫，特別是所謂的國家政府強迫勞動。此外，還有以下具體建議供參考。
第一，企業要將潛在的關于強迫勞動的貿易措施作為在歐盟經營的風險認真對待。在合同條款訂立和爭議解決方面要考慮到這些措施對于合同執行帶來的風險，應該事先約定發生特定情形的合同義務和責任分配。
第二，企業對于防范強迫勞動和相應的供應鏈管理要積極采取行動。如上文所述，歐盟提案就多次提到企業在強迫勞動方面的盡職調查動作是主管機關考察的重要方面。企業應該有一套完善的供應鏈盡職調查機制以及相應的供應鏈管理體系，對于證明被調查企業或被評估產品不存在強迫勞動肯定會有積極作用。具體而言，我們建議企業至少要采取以下行動：（1）公司內部建立盡職調查機制和合規體系，實際運作和執行，并且保留有充分的記錄能夠證明在運作中能夠識別、預防、減輕和終止其經營活動和價值鏈當中的強迫勞動風險；（2）更新企業社會責任的行為守則，并傳達給供應商；（3）和供應商簽訂關于企業社會責任的協議，或在采購合同中加入標準合規條款；（4）完善供應商審核和供應鏈管理制度；（5）通過訪談、問卷等方式全面了解完整的上游供應鏈和各級供應商身份，并采取一定的盡職調查行動和管理措施。
第三，對于歐盟客戶提出的合規和審計要求，企業要認真對待，對于相關承諾、證言、聲明等簽署要特別謹慎。企業和歐盟客戶需要通過協商確定這些合規要求的接受和執行的程度，特別是否構成合同義務，并且考慮在盡職調查機制中得以落實。
第四，對于可能被列入高風險重點執法的產業，要對于歐盟市場的供應鏈進行提前規劃，固化、簡化和優化供應歐盟市場的供應鏈，和上游供應商一起努力，在必要情況下建立單獨的供應鏈。從長期來看，雙鏈運行恐怕是將歐美作為核心業務的大企業所必須規劃和實施的戰略。
第五，在供應鏈追溯要求方面，對于可能被視為存在高風險的行業，我們建議要設立涵蓋從初級原材料到制成品的全鏈條追溯機制，并能夠基于庫存、生產和銷售記錄能夠證明物理流、交易流和資金流的追溯鏈條。在這方面，美國海關的指引和執法將具有參考和借鑒作用。
目前來看，強迫勞動將成為美國、歐盟以及其他西方國家一項長期的貿易政策工具。所以，對于可能被列入高風險重點執法的產業，無論是出口商和生產商，還是各級供應商，都需要積極應對由此帶來的挑戰，盡早采取合規行動。
腳注
1. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_21_4701。
2. 見美國強迫勞動法案第四條關于外交政策的規定， https://www.congress.gov/117/plaws/publ78/PLAW-117publ78.pdf。
3. https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10172。
4. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/doing-business-eu/corporate-sustainability-due-diligence_en。
5. https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10172。
6. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0245_EN.pdf。
7. https://single-market-economy.ec.europa.eu/document/785da6ff-abe3-43f7-a693-1185c96e930e_en。
8. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3664。
9. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_5415。
10. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231016IPR07307/towards-an-eu-ban-on-products-made-with-forced-labour。
11. 見提案修訂稿第2條（a）款，對“forced labor”的定義指向《強迫勞動公約》第2條， https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C029。
12. 見提案修訂稿第2條（b）款。提案以及提案修訂稿都未明確價值鏈（value chain）的定義，根據《公司可持續性盡職調查指令》提案第3（g）條的定義，價值鏈指與公司生產商品或提供服務有關的活動，包括產品或服務的開發、產品的使用和處置，以及公司上下游建立的業務關系的相關活動。顯然價值鏈是比供應鏈更廣的概念。
13. https://www.ohchr.org/sites/default/files/abolition.pdf。
14. 見提案修訂稿第2條（a）款。
15. 見提案第2條（d）款，對“making available on the market”的定義解釋。
16. 同上。
17. 見提案第2條（f）款，對“product”的定義解釋。
18. 根據提案第2條（h）款的定義，經濟運營者（economic operators）指的是在歐盟市場上投放或提供產品或出口產品的任何自然人、法人或團體。與《公司可持續性盡職調查指令》提案不同，負有盡職調查義務的是滿足一定條件的大公司，而這里的經濟運營者沒有規模大小的限制。
19. 見提案修訂稿第4、5、6條。
20. 見提案修訂稿第9條（1）款。
21. 見提案修訂稿第14條（1）款。
22. 見提案第14條（3）、（5）和（6）款。
23. 見提案第23條。
24. 見提案第24條。
25. 見提案修訂稿第11條。
26. 見提案第7條（2）款。
27. 見提案第12條（4）款，第9條（2）款。
28. 見提案及修訂稿第15條（4）款。
29. 見提案修訂稿第4條（1）、（3）、（4）款。
30. 見提案修訂稿第4條（3）、（3a）、（6）款。
31. 見提案修訂稿第5條（2）款。
32. 見提案修訂稿第4條（5）款，第5條（1）和（2）款。
33. 見提案第6條（1）款。
34. 見提案修訂稿第6條（1）款。
35. 見提案第6條（1）款，第5條（6）款。
36. 見提案及修訂稿第6條（3）款。
37. 見提案及修訂稿第6條（2）款。
38. 見提案修訂稿第11條（1b）款。
39. 見提案修訂稿第6條（2a）款。
40. 見提案第4條（2）款，第5條（3）款。
41. 見提案修訂稿第4條（2）款。
42. 見提案第9條。
43. 見提案第14條（1）款。
44. 見提案第15條（4）款。
45. 見提案及修訂稿第17條。
46. 見提案及修訂稿第18條（1）款。
47. 見提案第18條（2）款。
48. 見提案第19、20條。
49. 見提案修訂稿第20條。
50. 見提案及修訂稿第6條（4）款，第7條（1）款。
51. 見提案修訂稿第6條（4）款。
52. 見提案修訂稿第30條。
53. 見提案第8條（1）款。
54. 見提案第8條（2）款。
55. 見提案及修訂稿第8條（2）和（3）款。
56. 見提案第8條（5）和（7）款。
57. 見提案第6條（6）款。
58. 見提案修訂稿第6條（6）款。
59. 見提案修訂稿第2條（ba）款。
60. 具體包括（1）歐盟公司：員工超過500人、且全球年凈營業額超過1.5億歐元的公司；或員工超過250人，全球年凈營業額超過4000萬歐元的公司，并且50%的營業額來自紡織品、皮革、農業、林業和漁業、以及礦產資源開采等特定行業。（2）非歐盟公司（不在歐盟成立的外國企業）：其在歐盟境內的年凈營業額超過1.5億歐元；或其在歐盟境內的年凈營業額超過4,000萬歐元，并且其超過50%的營業額來自以上特定行業。
61. 見提案第4條（1）款（e）項，第4條（3）、（6）、（7）款。
62. 見提案第31條。
