新《民辦教育促進法》解讀—民辦教育黃金時代可期
作者：何周 2016-11-282016年11月7日，十二屆人大常委會第二十四次會議審議并通過了關于修改《民辦教育促進法》（以下簡稱“民促法”）的決定，新法將于2017年9月1日起實行。
新法做了重大的制度調整，而重點就是對于民辦學校的分類管理。筆者通過新舊民促法對比發現此次修法共做了十八處調整。其中，刪除了兩條，如舊法第五十一條關于“合理回報”的規定；增加了一條作為第一章第九條，旨在加強黨的建設；其余十五條全部在內容上做了修改，如第十九條確立了分類標準、第三十八條明確了營利性民辦學校的自主定價權。
此次民促法的修訂曾承載著許多人的殷切期盼,又在一片爭議聲中落下帷幕,可謂是罵聲與贊譽齊飛，爭議與突破并重，既有亮點也有爭議點。
一、 此次修法的亮點解讀
此次修法的亮點莫過于明確了非營利和營利性民辦學校的劃分標準，明晰民辦學校的法人屬性，進一步完善了國家對兩類學校的扶持措施，以及對利益相關方合法權益的保障，對促進民辦教育事業的健康可持續發展具有重要意義。
（一） 確立分類標準，明確法人屬性
首先，修訂后的《民辦教育促進法》第十九條第一款規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”。該條表明學校舉辦者可以自主選擇民辦學校的屬性，允許舉辦實施學前教育、高中階段教育、高等教育以及非學歷教育的營利性民辦學校。這使民辦教育和公辦教育共同發展格局的法源基礎更加明確,并在法律層面充分體現了完善民辦教育治理體系的根本要求。
其次，新民促法第十九條第四款規定：“民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記”。由此，法律確立了營利性和非營利性的民辦學校法人地位。并且，新民促法第十九條增加了“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理”的規定，第一次在法律上明確了營利性民辦學校的法人財產地位，允許營利性民辦學校從辦學活動中取得收益，利潤和結余可以在出資者之間進行分配，退出時清償學校債務后的剩余財產可以按照公司法等有關法律、行政法規來處理。
（二） 進一步完善民辦學校財政、稅收、土地等的扶持政策
新民促法規定了非營利性和營利性民辦學校在財政收費、稅收優惠、土地等方面的扶持政策。比如，新法第三十八條規定：“民辦學校收取費用的項目和標準根據辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關主管部門的監督。營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定”，確立了營利性民辦學校的財政收費自主權。
同時，新法特別規定了非營利性民辦學校與公辦學校在稅收、土地等方面享有同等的政策，比如新法第四十九條規定：“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策；其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策”、第五十一條規定：“新建、擴建非營利性民辦學校，人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠”等等。這些規定著重強調民辦學校應享受與公辦學校的同等待遇，力圖從多方面消除民辦學校遭受的歧視性對待。
（三） 進一步保障不同利益相關者的合法權益
首先，對于舉辦者權益保障的內容，新法第五十九條規定：“非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產，依照公司法的有關規定處理”，從法律的層面上進一步保障了民辦學校的舉辦者分配處置辦學利潤的權利。同時，新法明確了舉辦者參與學校管理的權利，如新民促法第二十條第二款規定：“民辦學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理”。
其次，針對我國民辦學校教師社保政策的不公平問題，新法第三十一條規定：“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益，并為教職工繳納社會保險費。國家鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險”。對比舊法，新法增加了“其他合法權益”作為兜底條款，并鼓勵民辦學校為教職工辦理補充養老保險。
最后，對于受教育者扶持與獎勵的內容，新法第四十六條規定：“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持；對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”。相比于舊法，新民促法增加了更多的扶持項目，如購買服務、助學貸款等。非營利性民辦學校還可以進一步享受政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。
二、 此次修法的爭議點解讀
此次修法最大的爭議點莫過于新民促法第十九條第一款關于“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”的規定。其次就是新民促法修改決定中沒有設置“過渡期”。
（一） 關于“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”的規定
首先，對于“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”的規定，官方已經給出了明確的回應：不得設立實施義務教育的營利性民辦學校,是黨中央明確提出的要求。義務教育作為國家強制實施的教育,體現國家意志,應當充分體現教育的公平性和公益性,在該領域限制舉辦營利性民辦學校是必要的。
其次，教育部副部長朱之文在11月7日全國人大常委會辦公廳舉辦的新聞發布會上明確地做過解釋：目前我們國家已經審批設立的民辦義務教育學校沒有一所是營利性的，不存在法律實施后會有一大批民辦義務教育學校會被強制退出的問題。
最后，筆者的觀點是：該禁止性規定對現實的民辦義務教育學校影響不大，有些民辦中小學學生家長擔心或者詢問的，小孩上不了學或者轉學的情況，基本不會發生。當然，也不是說我們就贊同這種一刀切的方式。畢竟，如果營利性民辦中小學能提供更為優質的教育資源和教育環境，我們為什么要禁止呢？
（二） 為什么不設分類管理登記過渡期
關于過渡期的問題，教育部副部長朱之文在新法通過后的當天就明確表示：修改決定自2017年9月1日起施行，不是要求現有民辦學校在此時間之前就進行選擇，而是要為各地制定具體辦法留出較為充分的時間，保證分類管理改革平穩有序推進。這種授權各地按照法律規定制定具體辦法的措施有利于各地依據法律，從實際出發解決相關問題，一校一策、穩妥處理，從而保證現有學校的辦學穩定。
而在民促法三審之際，過渡期的規定之所以引起了巨大的社會爭議，其實是不少圍觀群眾不了解，中國目前民辦中小學中極大多數都是“非盈利性”的現實情況。因為，在國務院發布《關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發〔2010〕48號）之后，截至2011年底，浙江溫州市416所民辦學校中僅有3所全日制中小學登記為營利性；而截至2013年，上海280多所民辦學校中僅有五所申請為營利性，同時也不確定有多少所是民辦中小學。因此，許多人是小題大做了，甚至有炒作的嫌疑，從而曲解了修法者的真實意圖。
三、整體影響評價
（一）民促法修訂體現了黨中央進一步鼓勵民辦教育發展的意志
此次民促法的修訂從法律層面破解了我國民辦教育發展面臨的法人屬性、產權歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關鍵問題，進一步體現了黨中央鼓勵我國民辦教育發展的意志。
其實從2002年《民辦教育促進法》頒布以來，國家就明確了對民辦教育的鼓勵態度。2010年中共中央頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（中發〔2010〕12號）又進一步確立了民辦學校分類管理的目標。隨著我國民辦教育在發展過程中出現的問題，2012年教育部正式啟動了《民辦教育促進法》的修改工作，直到今年11月7日新民促法的通過。
（二）過渡和實施細則亟待跟進
新法通過后，未來的民辦教育將面臨生源減少、競爭加劇、轉型提質的挑戰。
為保障新法的落地實施，各地方陸續出臺的細則應就完善兩類學校的管理制度體系、落實財政、稅收、土地等獎勵扶持政策、細化審批登記手續、理清資產產權、規避資本風投影響等方面做出進一步的規定。
同時，隨著新法的落地和執行，未來仍需要關注四個方面的問題，如過渡期間的存量教育資產處理：即對于類VIE管理模式的公司是否需要加強監管、義務教育階段學校的處理、存量營利性學校稅務補繳問題以及非營利性學校的補償問題。
（三）民辦教育將會邁入真正“資本化”和“并購重組”發展的黃金時代
由于新法對于民辦教育營利性的認可，除義務教育階段以外的學前教育、高中階段教育、高等教育以及非學歷教育等領域或將迎來教育企業上市、并購、投資和資產證券化的大潮。
民促法修訂后，相關教育機構可通過選擇登記為營利性來消除資產證券化的障礙。因而，對幼兒園、民辦高校等盈利能力強、且缺乏整合和資本推動的行業來說，是一波整合的機會，在整合中或將出現規模較大的龍頭企業。當然，新法對教育行業的利好程度還要看地方細則的具體規定與政策動向。
我們也將持續關注新民促法的相關立法和執行動態，第一時間傳播更為客觀與理性的專業訊息。
