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美國時間2020年12月23日，美國商務部工業安全局（the Bureau of Industry and Security，以下簡稱“BIS”）在聯邦公報（Federal Register）中發布了一項《將“最終軍事用戶”清單添加到<出口管制條例>中，并將實體添加到<出口管制條例>中》的最終決定（以下簡稱“《最終決定》”）。[1]該《最終決定》在美國《出口管制條例》（EAR）中第744.21條相關內容，增加了新的最終軍事用戶（Military End User）清單（以下簡稱“最終軍事用戶清單”或“MEU 清單”），并將第一批102個實體，其中包括57家中國公司和45家俄羅斯公司（以下簡稱“被列實體”）列入該MEU清單。[2]（以下簡稱“本次修訂”）。

該MEU清單列在《出口管制條例》744章第7補充案，以列表的方式標識了被列實體的國別、名稱、地址及對應的聯邦公報通知。

 1. 與此前路透社新聞報道的關系

2020年11月22日路透社曾報道，“據路透社看到的一份清單草稿顯示，特朗普政府即將宣布89家中國航空航天公司以及其他涉軍公司，限制該等公司購買一系列美國商品和技術。這份清單被列入一份規定草案中，該規定確定了被美國視為‘最終軍事用戶’的中國和俄羅斯公司，這一指定意味著，美國供應商必須尋求許可證，才能向該等公司出售大量在商業上可獲得的產品”[3]。

我們關注到，當時新聞報道未透露該名單的完整版本，而本次公布的完整清單中被列實體的名稱與數量也與媒體報道并不完全一致。不過，此次MEU清單的出臺可以視為對此前媒體報道的“最終軍事用戶”清單的部分驗證。

2. 本次MEU清單的出臺過程

根據BIS說明，本次MEU清單的出臺響應了BIS從公眾收到的請求，并借鑒了BIS根據《出口管制條例》第744.21條項下審查許可申請而做出的決定。

具體而言，自美國時間2020年4月28日（即：于當日BIS發布了一份最終決定，以修訂《出口管制條例》第744.21條，擴大了“軍事最終用途”和“軍事最終用戶”的范圍）[4]以來，BIS收到了《出口管制條例》第744.21條項下的許可證申請及BIS的技術咨詢委員會（TAC）中收到的來自出口商、再出口商、轉讓方發來的大量咨詢，要求BIS在法規中按名稱和地址標識“最終軍事用戶”，以盡可能地協助該等企業的合規工作。

此外，自美國時間2020年6月29日（即上述4月28日的修訂生效之日）起，BIS亦收到了數百份出口商、再出口商或轉讓人提交的其擬向“最終軍事用戶”出口特定物項的許可證申請。[5]

因此，BIS解釋，本次被列入MEU清單的實體是BIS此前已在出口商、再出口商、轉讓人提出的申請回應中被確認的“最終軍事用戶”。本次發布的這樣一份單獨的清單，可方便告知公眾BIS在之前個案中作出的決定。

3. 本次MEU清單出臺的目的

美國商務部長Wilbur Ross在美國時間2020年12月21日的美國商務部官網新聞中表示，“此舉建立了一種新的程序，以在MEU清單中指定最終軍事用戶，以協助出口商篩查其最終軍事用戶的客戶”， “國防部認識到利用與美國和全球公司的伙伴關系，以打擊中國和俄羅斯動用美國技術來破壞美國軍事計劃的行為的重要性，這包括強調一些危險信號，例如與美國國防部確認的中國軍事公司有關的信號。”[6]

根據本次BIS的《最終決定》：

• 本次MEU清單上的被列實體僅是第一批被列于MEU清單，這意味著BIS將會持續將相應實體繼續列在MEU清單中。

• BIS設立本次MEU清單不意味著未被列在MEU清單上的其他實體就不會被認定為《出口管制條例》項下的“最終軍事用戶。

衍生閱讀：

• “最終軍事用戶”的定義

  根據美國《出口管制條例》第744.21(g)條，“最終軍事用戶”指：

  (1) 國家武裝力量（包括陸軍、海軍、海軍陸戰隊、空軍或海岸警衛隊），以及國家警衛隊和國家警察、政府情報或偵察組織；

  (2) 其行動或職能旨在《出口管制條例》第744.21(f)定義的“最終軍事用途”的任何實體。

•   “最終軍事用途”的定義

  根據美國《出口管制條例》第744.21(f)節，“最終軍事用途”是指：

  (1) 整合入《美國軍需品清單》（U.S. Munitions List，又稱“USML”，《聯邦法典》第22章第121部分，《國際武器販運條例》）中所述的軍事物品的物項；

  (2) 整合入ECCN碼以“A018”結尾或 “600系列”項下分類的產品的物項；

  (3) 支持或有助于用于《美國軍需品清單》中描述的軍用產品或ECCN碼以“A018”結尾或ECCN碼“600系列”項下分類的產品的運行、安裝、維護、修理、徹底檢修、翻新、或者“開發”或“生產”的任何物項。

• 本所其他分析參考：本所在2020年12月2日曾針對此前美國商務部擴大涉中的最終軍事用途及最終軍事用戶的限制以及有關“最終軍事用戶清單”的新聞發表過詳細的法律分析，具體可參見《如何分析與理性審慎看待美國商務部擴大涉中的最終軍事用途及最終軍事用戶的限制以及有關“最終軍事用戶清單”的新聞？》[7]。

根據《出口管制條例》第744章第5補充案，最終用戶審查委員會（End-User Review Committee，以下簡稱“ERC”）決定在MEU清單中新增實體的主要程序如下：

衍生閱讀：

• 什么是ERC？

  最終用戶審查委員會（ERC）是由美國商務部、美國國防部、美國能源部、美國各州和美國財政部等部門的代表組成的跨部門小組，負責管理實體清單并做出對實體清單的所有添加、移除或其他修改的決定。[8]ERC主席由美國商務部擔任。[9]

《出口管制條例》第744章第5補充案規定了被列實體申請從MEU清單中移除的程序：

根據最新2020年12月23日的《出口管制條例》第744.21(a)節中規定，除貿易管制清單（Commerce Control List，又稱CCL）所列物項的許可證要求外，若出口、再出口、在國內轉讓之時，知曉任何被列于《出口管制條例》第744節第二補充案中的物項意圖被部分或全部地在中國、俄羅斯或委內瑞拉用于《出口管制條例》第772.1(f)節所定義的“最終軍事用途”或者第772.1(g)節所定義的“最終軍事用戶”的情況下，則不得在未獲得許可證的情況下，向中國、俄羅斯或委內瑞拉出口、再出口或國內轉讓任何被列于《美國出口管制》第744節第二補充案中的物項。

綜上，被列入此MEU清單的中國企業，若其接受《出口管制條例》第744節第二補充案中的物項時，則其出口商、再出口商或轉讓人需取得許可證。根據《出口管制條例》第744.21(e)(1)及(3)節的規定，無論出于何種原因，對于運往中國、俄羅斯或委內瑞拉用于“最終軍事用途”或“最終軍事用戶”的物項的申請將受到推定拒絕原則的審查政策的限制。

如上所述，被列入MEU清單或被認為是“最終軍事用戶”的實體所面臨的額外許可證的要求，主要是針對《出口管制條例》第744節第二補充案中的物項。

《出口管制條例》第744節第二補充案中的物項包含如下：

BIS在其決定中明確了，本次公布的MEU清單并不是一份詳盡的清單，該MEU清單的出爐并不意味著未包括在清單中的其他各方均不受監管禁止。[10]

例如，BIS要求，未在MEU清單中列出但被列入美國國防部《國防授權法》第1237節清單（即“涉軍企業清單”）中的相關方將被視為《出口管制條例》之下的“危險信號”，并需要出口商、再出口商或轉讓人進行額外的盡職調查。

關于該國防部涉軍企業清單相關內容，可參見本所曾在錦天城律所官網發布的文章《解析美國防部于2020年8月28日最新將11家中國企業列入“涉軍企業”清單的決定，以及如何應對？》以及《解析美方于2020年11月12日發布的禁止投資中國涉軍企業的行政命令，對中國涉軍企業有何影響？》等。

鑒于美方近來頻頻對中國涉軍企業采取限制性行動，且越來越具有多部門聯動執法的特點，我們建議相關企業盡快做好風險梳理，提前做好風險擴大化的預案。