壓實股東與實際控制人責任—《金融穩定法（草案征求意見稿）》之簡釋
作者：吳衛明 毛彤 2022-04-132022年4月6日，中國人民銀行就其會同有關部門（發展改革委、司法部、財政部、銀保監會、證監會、外匯局）研究起草的《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）向社會公開征求意見。
關于“金融穩定”，早在2005年中國人民銀行首次發布的《中國金融穩定報告》中已作出過定義，即“金融穩定是指金融體系處于能夠有效發揮其關鍵功能的狀態。在這種狀態下，宏觀經濟健康運行，貨幣和財政政策穩健有效，金融生態環境不斷改善，金融機構、金融市場和金融基礎設施能夠發揮資源配置、風險管理、支付結算等關鍵功能，而且在受到內外部因素沖擊時，金融體系整體上仍然能夠平穩運行?！庇纱丝梢?，防范化解金融風險是金融工作的永恒主題。
根據我國《憲法》第十五條第二款規定，“國家加強經濟立法，完善宏觀調控?！薄秶野踩ā返诙畻l規定，“國家健全金融宏觀審慎管理和金融風險防范、處置機制，加強金融基礎設施和基礎能力建設，防范和化解系統性、區域性金融風險，防范和抵御外部金融風險的沖擊?！?/p>
近年來，針對金融穩定，以《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統領的多層次金融法律體系中已有所體現，且2017年成立的國務院金融穩定發展委員會已在履行金融穩定職責中發揮作用。從總體上看，制定《金融穩定法》有助于完善金融穩定的整體架構設計和跨行業跨部門的統籌安排，并作為新的上位法健全我國金融法治體系，為防范化解處置重大金融風險提供堅實的制度保障，提升系統性金融風險防控能力。
一、《金融穩定法（草案征求意見稿）》基本內容 征求意見稿共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則，對其中主要內容概括如下： （一）建立金融穩定總體工作機制 根據征求意見稿第五條、第六條、第七條、第八條、第四十六條，國家金融穩定發展統籌協調機制（以下簡稱“國務院金融委”）負責統籌金融穩定和改革發展，研究維護金融穩定重大政策，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，其中重大問題和事項報黨中央、國務院決定。成員單位（國務院金融管理部門、發展改革部門、財政部門等）和各省、自治區、直轄市人民政府按照職責分工或國務院金融委要求履行金融風險防范化解處置職責。存款保險基金管理機構和行業保障基金管理機構依法履行風險監測、風險處置等職責，發揮市場化、法治化處置平臺作用。監察機關和審計機關依法對維護金融穩定工作進行監察和審計監督。 （二）構建金融風險防范、化解、處置制度框架 征求意見稿的第二章、第三章、第四章分別就金融風險的防范、化解、處置作出規定，構建了金融風險防范、化解、處置的制度框架。 關于金融風險防范，主要包括金融機構及其股東、實際控制人（以下簡稱“實控人”）的市場準入和禁止行為，恢復與處置計劃的制定，宏觀審慎政策框架、治理機制、基本制度、風險監測預警等的合力監管，信息報送與共享機制。 關于金融風險化解，主要包括金融機構的內部風險化解措施，地方政府主動化解風險而應采取的措施，國務院金融管理部門早期糾正和監管措施，以及存款保險基金管理機構的早期糾正措施。 關于金融風險處置，主要包括處置工作機制（責任分工、重大金融風險處置機制、應急處置方案落實執行、跨境處置合作），處置資金來源（資金來源與使用順序、金融穩定保障基金），處置措施和工具（資產和負債的整體轉移、股權和債權減記、存保和行業保障基金處置措施、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算等），以及與司法程序保持銜接（集中管轄和解除保全措施、三中止、司法審查）。 （三）壓實各方責任與強化責任追究 在明確金融穩定總體工作機制的基礎上，壓實金融機構及其股東、實控人的主體責任；壓實地方政府的屬地和維穩責任；壓實金融監管部門的監管責任；人民銀行發揮最后貸款人作用，守住不發生系統性金融風險的底線。同時建立相應法律責任制度，對導致金融風險發生、蔓延的違法違規行為進行問責，依法追究法律責任。 二、金融機構及其股東、實際控制人相關責任 征求意見稿在金融機構股東責任方面，相較《商業銀行法》《證券法》《保險法》有一定的創新與突破。即，除了壓實股東的合規經營責任外，還規定了特定情況下，股東需要對金融機構的風險處置承擔責任。 金融機構通常以公司制作為其基本的組織設立方式，按照《公司法（2018修正版）》及相關金融法規的一般原則，股東對于公司承擔有限責任。雖然我國《公司法（2018修正版）》及公司法相關司法解釋對于公司法人人格否定制度做了規定，但適用較為嚴格。按照《公司法（2018修正版）》第二十條“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任?！钡@一條款通常存在嚴格的適用范圍限定。而征求意見稿對于金融機構股東、實控人責任內涵的規定更為豐富和完整。包括基本的合規要求、權利限制、責任承擔。 （一）金融風險防范階段 在金融風險防范階段，征求意見稿規定了金融機構及其股東、實控人相關的合規要求，具體如下： 關于金融機構持牌經營的原則性要求，在2018年《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（即“資管新規”）中已有所體現，主要是對前期互聯網金融亂象的總結性要求。同時基于前期互聯網金融業務跨區域開展而對中小銀行管理產生不利影響的情況，進一步明確應在批準的業務和區域范圍內開展活動。 針對股東和實控人的禁止行為，征求意見稿第四十一條已規定相應法律責任，同時值得注意的是，《金融穩定法》本身可定位為經濟法，從整體上加強國家對金融穩定的宏觀調控，在法律責任上主要涉及刑事、行政方面，一般不涉及民事方面。例如，針對股東、實控人“不得濫用股東有限責任和實際控制權損害金融機構、其他股東、債權人以及其他利益主體的合法權益”，股東、實控人除了依照《金融穩定法》需承擔相應法律責任以外，還可能需根據《公司法》第二十條規定依法承擔賠償責任，甚至對金融機構債務承擔連帶責任。 （二）金融風險化解階段 在金融風險化解階段，征求意見稿規定了股東及相關主題的權利與業務限制。根據征求意見稿第十九條，金融機構承擔風險化解主體責任，發生監管指標異常波動等風險情形的，應當區別情形依法采取降低資產負債規模、暫停有關業務、清收盤活資產、補充資本、暫停分配紅利、限制董事、監事、高級管理人員薪酬等措施主動化解風險，同時改進公司治理和內部控制，依法追究相關責任人員的責任。此外，金融機構應配合遵守地方人民政府、國務院金融管理部門采取的相應措施，以及時化解金融風險。 （三）金融風險處置階段 1.主體責任 在金融風險處置階段，根據征求意見稿第二十三條，處置部門可以依法實施促成重組、接管、托管、撤銷或者申請破產，實現被處置金融機構恢復正常經營或者平穩有序退出。征求意見稿第二十四條明確被處置金融機構及其主要股東、實控人承擔風險處置的主體責任，被處置金融機構應當窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構的股東依法吸收損失，壓實金融機構及其主要股東、實控人的責任。此外，金融機構及其主要股東、實控人應當嚴格執行應急處置方案規定的各項措施。 值得注意的是，此處金融風險處置的股東主體責任并未擴展至所有股東，而是限于主要股東。關于主要股東的認定，征求意見稿并未作出明確規定，參考《證券公司股權管理規定》第五條，“主要股東，指持有證券公司5%以上股權的股東”，是否可將此標準適用于所有金融機構，有待后續進一步明確。 2. 處置資金來源 根據征求意見稿第二十八條，金融風險處置過程中，應當按照下列順序使用資金、資源：（一）被處置金融機構的主要股東和實控人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實控人對被處置金融機構實施救助；（二）調動市場化資金參與被處置金融機構并購重組；（三）存款保險基金、行業保障基金依法出資；（四）危及區域穩定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，省級人民政府應當依法動用地方公共資源，省級財政部門對地方財政資金的使用情況進行財務監督；（五）重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金。 由此可以看出，金融風險處置資金的使用按照自救——市場化資金——保障基金——地方財政資金——金融穩定保障基金的順序進行。在自救過程中，壓實被處置金融機構及其主要股東、實控人的主體責任。 關于自救的資金來源，主要分為兩部分，一部分是主要股東和實控人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充的資本，另一部分是對金融風險負有責任的股東和實控人實施救助的資金。這兩部分資金對應的主體并不完全一致，對金融風險負有責任的股東并不等同于主要股東，因而不排除存在除主要股東以外的其他股東對金融風險負有責任而需實施救助。筆者認為，對于股東及實際控制人責任，應區分兩種情況分別對待： （1）主要股東、實際控制人 主要股東與實際控制人的責任來自于“恢復與處置計劃或者監管承諾”，即主要股東或實際控制人基于金融機構救助的實際需要，制定處置計劃或對監管做出承諾，從而承擔救助資金。此種情況，主要股東與實控人并無法律或監管上的責任，而是基于商業考量實施的資金支持。 （2）對金融風險負有責任的股東、實控人 此種情況下，承擔救助責任的主體范圍與上一種情況可能存在交叉或重合。對于何為“對金融風險負有責任”，結合征求意見稿的規定，其中所有關于股東、實控人的責任（包含金融風險防范、化解、處置階段）而未依法履行的，均有可能構成“對金融風險負有責任”。結合征求意見稿第四十一條規定，相關行為可能包括但不限于：（一）虛假出資、循環注資、抽逃資本、違反規定以非自有資金出資；（二）掩蓋實際控制權；（三）違規占用金融機構或者客戶資金；（四）隱瞞金融機構真實財務數據或者提供虛假財務會計報告；（五）違規轉移金融機構股權、資產。例如，根據中國人民銀行發布的《中國金融穩定報告（2021）》，在實操過程中，問題實控人通過“隱蔽+分散”的控制架構，隱形控制多家金融機構，難以從股權上鎖定核心企業，難以要求有資產企業為負債企業償債，從而隱匿資產、逃廢債務，增加處置成本。對于前述需要承擔責任的情形，一方面可基于征求意見稿的規定予以行政處罰或移交司法機關追究刑事責任，另一方面，對于其中的虛假出資、抽逃資本、違規占用資金、轉移資產的情形，是否可基于《公司法》第二十條，否定金融機構的法人人格獨立性，以及與民事司法的銜接問題，也是需要予以考慮的。 在上述處置資金來源中，征求意見稿特別將金融穩定保障基金作為兜底資金。2022年《政府工作報告》首次明確提出設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線。根據征求意見稿第二十九條，金融穩定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。由此可見，金融機構本身還承擔支出部分資金作為金融穩定保障基金的責任。其籌集、管理和使用的具體辦法，有待后續國務院另行明確。 3. 處置措施和工具 征求意見稿第三十條規定了國務院金融管理部門實施金融風險處置可以采取的措施，此類措施也包含了對金融機構股東權利的限制。下面對其中部分措施進行簡要分析： （1）關于行使被處置金融機構的經營管理權，根據《商業銀行法》《保險法》《信托公司管理辦法》等法律法規，監管機構可以依法對風險機構實行接管，以取得對風險機構的經營管理權，此次征求意見稿則針對所有金融機構將經營管理權的行使進行統一規定。 （2）關于整體轉移，根據征求意見稿第三十一條規定，國務院金融管理部門通過向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業務、資產和負債，或者設立過橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機構的業務、資產和負債，可以采取公告方式通知債權人以及相關利益主體。這主要是參考了國際通行做法，以便更好地滿足重大金融風險處置需要。例如，美國早在1987年即頒布《公平競爭銀行法》（Competitive Equity Banking Act），賦予美國聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）處理可能即將倒閉機構的職權。當某個存款類金融機構即將破產倒閉時，FDIC依法接管此機構，并依法定條件向美國財政相關部門申請設立一家“過橋銀行”，維持即將倒閉機構的業務暫時可以繼續營運，并根據過渡期的實際情況進行最終處理。 （3）關于減記要求，根據征求意見稿第三十二條規定，國務院金融管理部門進行股權、債權減記的，應當按股權、次級債權、普通債權的順序依次實施。股東在被處置金融機構中的財產權益不足以彌補被處置金融機構資產損失，且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補資產損失的，應當全額減記股權。排除了股東尤其是對金融風險負有責任的股東干預風險處置工作的條件，或者在風險處置后獲取不合理利益。 根據《中國金融穩定報告（2021）》（以下簡稱《報告》），處置高風險金融機構的實踐表明，大股東或實控人違規控制金融機構、規避監管、掏空金融機構，是金融風險的重要來源。結合此前包商銀行的風險處置情況，包商銀行二級資本債全額減記，成為史上首例二級資本債到期全額減記的金融機構，這也意味著銀行資本工具真正開始發揮其應有之作用。但與此同時，《報告》也指出，“我國現行法律暫未賦予金融管理部門減記股東股權的處置權力，除非進入破產程序，否則股東股權無法強制調整。行政處置階段，金融管理部門雖可責令股東轉讓股權，但強制力不足?！贝舜握髑笠庖姼鍖p記要求納入法律規定，則賦予了金融管理部門減記股東股權的處置權力，有助于進一步壓實股東承擔風險處置成本的責任。 三、金融機構及其股東、實際控制人的合規措施 （一）加強與優化公司治理 首先，金融機構應加強董事會建設，建立科學的董事選聘機制，優化董事會的構成，增強董事會的獨立性，結合公司實際建立健全專業委員會，提高董事會履職與決策的科學性。 其次，金融機構應建立股權分散和集中之間的平衡機制，建立多元化的股權結構，進一步完善重大事項的決策機制和程序。既要防止“一股獨大”可能導致的問題股東控制，也要避免股權分散導致的“所有者缺位”和內部人控制問題。 再次，金融機構及其股東、實際控制人自身應加強教育和行為約束，強化守法意識、誠信意識、責任意識，依法依規行使股東權利，承擔股東、實控人相應責任。 （二）強化內控機制建設 金融機構應強化內控機制建設，成立內部控制機構，建立嚴格的內部審計、監督、處罰機制，加強日常金融風險監測和評估；健全金融風險事件處理機制，制定金融風險恢復與處置計劃，明確重大風險發生時恢復持續經營能力和有序處置的方案；完善內部人力資源配置和管理，通過監事質詢、提出罷免建議、追究法律責任等方式，形成健全的問責機制等。 （三）完善信息披露 金融機構在按照監管部門要求報送信息的基礎上，還應真實、準確、完整地依法披露經營管理、財務狀況、風險狀況以及其他足以影響投資者做出投資判斷的信息，為主要股東、中小股東、債權人等參與金融機構的治理提供便利。 總體而言，《金融穩定法（草案征求意見稿）》是建立金融風險防范、化解和處置的制度安排，對于健全維護金融穩定的長效機制，進一步優化和完善金融安全體系，守住不發生系統性風險的底線提供了制度保障。對于金融機構及相應股東、實控人而言，也應深刻認識到自身的主體責任，提升自身的合規意識，優化金融機構公司治理，從而維護金融業持續健康平穩發展。
