中國產業園區投資法律實務指南系列之四 – 項目拿地及開發建設關鍵流程簡析
作者：李斌輝 劉善致 2024-01-02科學推進國土集聚開發，提升國土開發質量，實現可持續發展，是我國2016-2030國土規劃綱要的一部分。為此，國務院提出要落實最嚴格的土地管理制度，全面提升土地節約集約利用水平，嚴格控制開發強度和新增建設用地供給，積極盤活存量建設用地，到2030年建成由空間規劃、用途管制、差異化績效考核構成的更加健全的空間治理體系。
近年來，如何有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環一直是國家關注的重點，而包括產業園區、倉儲物流在內的盤活存量規模、增長潛力較大的項目資產則是盤活存量資產的重點方向。《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發[2022]19號）提出要統籌盤活存量和改擴建有機結合的項目資產，包括工業企業退城進園等以及有序盤活長期閑置但具有較大開發利用價值的項目資產，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等。《上海市特色產業園區高質量發展行動方案（2024—2026年）》中亦有提及鼓勵國有、民營和外資等各類主體加快盤活特色產業園區的存量土地。
在大多數產業園區投資項目中，前期拿地階段是決定項目能否順利落地的關鍵一環，而如何合法合規地取得園區土地使用權也是投資方著重關注的事項之一。本文旨在對土地用途為工業用地或物流倉儲用地的產業園區投資項目中的拿地方式及開發建設關鍵流程進行介紹。
一、產業園區常見土地類型
常見的產業園區的用地類型主要為工業用地或物流倉儲用地。根據住建部編制的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）、國土資源部編制的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）以及自然資源部于2023年11月22日發布的《自然資源部關于印發<國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南>的通知》（自然資發[2023]234號）的規定，工業用地與物流倉儲用地分別屬于工礦用地與倉儲用地下的二級用地類別，詳見下表：
除單一用途的土地類型外，根據《自然資源部關于印發<國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南>的通知》（自然資發[2023]234號），在保障安全、避免功能沖突的前提下，鼓勵節約集約利用國土空間資源，國土空間詳細規劃可在該指南分類基礎上確定用地用海用島的混合利用以及地上、地下空間的復合利用。《城鄉用地分類與規劃建設用地標準GB50137（修訂）（征求意見稿）》也提出了用地兼容（指單一性質用地允許兩種或兩種以上跨地類的建筑與設施進行兼容性建設和使用）和混合用地（指土地使用功能超出用地兼容性規定的適建用途或比例，需要采用兩種或兩種以上用地性質組合表達的用地類別）的概念。
不同地區也針對混合用地、用地兼容頒布了相關規定，例如《上海市特色產業園區高質量發展行動方案（2024—2026年）》中提出鼓勵混合用地、產業綜合用地等復合用地方式，提高集約用地水平；《關于促進張江科學城科技創新和產業融合發展規劃土地管理試點意見》（滬規劃資源用[2023]281號）對產業用地增設了產業融合管理要求（標注為M0），允許混合配置工業、研發、倉儲、公共服務配套用途等功能，根據不同階段生產需求，允許工業研發用途兼容使用；《蘇州工業園區管委會印發<蘇州工業園區關于促進現代服務業高質量發展的實施意見》>的通知》（蘇園管[2022]44號）提出通過增加混合用地供給、推動產業用地類型合理轉換、科學設定容積率指標等方式，優先保障現代服務業重點項目合理用地需求，并通過改造提升存量低效用地、強化地下空間開發利用等方式，強化服務業集約高效用地。
二、主要拿地方式
對于土地用途為工業用地或物流倉儲用地的園區而言，取得園區土地建設用地使用權的主要途徑為公開招拍掛出讓與資產/股權轉讓兩種。
1. 公開招拍掛出讓
根據《中華人民共和國民法典》、《城市房地產管理法》及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例（2020年修訂）》以及《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定（2007年修訂）》（以下簡稱“《招拍掛規定》”）的規定，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規定的工業用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。
(1) 土地出讓方案
首先，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照出讓年度計劃，會同城市規劃等有關部門共同擬訂擬招標拍賣掛牌出讓地塊的出讓方案，報經市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門組織實施。出讓方案應當包括出讓地塊的空間范圍、用途、年限、出讓方式、時間和其他條件等內容。
(2) 土地出讓流程
編制出讓文件
出讓人應當根據招標拍賣掛牌出讓地塊的情況，編制招標拍賣掛牌出讓文件。招標拍賣掛牌出讓文件應當包括出讓公告、投標或者競買須知、土地使用條件、標書或者競買申請書、報價單、中標通知書或者成交確認書、國有建設用地使用權出讓合同文本。
招拍掛公告
出讓人應當至少在投標、拍賣或者掛牌開始日前20日，在土地有形市場或者指定的場所、媒介發布招標、拍賣或者掛牌公告。
招拍掛公告應包括如下內容：出讓人的名稱和地址；出讓宗地的面積、界址、空間范圍、現狀、使用年期、用途、規劃指標要求；投標人、競買人的資格要求以及申請取得投標、競買資格的辦法；索取招標拍賣掛牌出讓文件的時間、地點和方式；招標拍賣掛牌時間、地點、投標掛牌期限、投標和競價方式；確定中標人、競得人的標準和方法；投標、競買保證金；其他需要公告的事項。
簽署成交確認書
以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書。中標通知書或者成交確認書應當包括出讓人和中標人或者競得人的名稱、出讓標的、成交時間、成交地點、價款以及簽訂國有建設用地使用權出讓合同的時間、地點等內容。
訂立土地使用權出讓合同
中標人、競得人應當按照中標通知書或者成交確認書約定的時間，與出讓人簽訂國有建設用地使用權出讓合同。
繳納土地出讓價款并辦理不動產權證書
受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取不動產權證書。
2. 資產/股權轉讓
除了公開招拍掛外，投資人還可以通過股權轉讓或資產轉讓的方式獲取土地使用權。股權轉讓與資產轉讓各有利弊，交易主體一般需要綜合考慮稅費成本、債務情況、法律風險、轉讓手續、盡職調查難度和交易可行性等各項因素進行選擇。
相較于股權轉讓，資產轉讓方式由于是直接轉讓資產，往往涉及更高的稅費成本，因此實踐中比較常見的是通過股權轉讓方式拿地。不過，在資產轉讓交易中，買方一般無需承擔交易標的范圍之外事項的相關責任，也無需承擔股權交易中目標公司自身的法律風險。若目標資產的風險可控，但目標公司本身存在大額或有負債、大量政府處罰、復雜歷史遺留問題或涉及重大訴訟等不可控的法律風險，且賣方無法提供適當擔保，則可考慮選擇資產轉讓的方式。
不管是選擇資產轉讓還是股權轉讓，均需關注是否符合土地使用權轉讓的條件、是否存在土地使用權轉讓（包括通過股權轉讓實現間接轉讓土地使用權）的限制性要求以及土地出讓合同或政府投資協議中記載的關于限制土地使用權轉讓或項目公司股權結構變更的條款。
例如，根據《城市房地產管理法》第三十九條，以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，需要按照出讓合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。
部分地區也有專門針對通過股權轉讓以實現間接轉讓土地使用權做法的限制性規定。以上海為例，根據2021年9月13日上海市規劃和自然資源局發布的《關于加強上海市產業用地出讓管理的若干規定》（滬規劃資源規[2021]6號），在產業項目類工業用地和產業項目類研發用地、標準廠房類工業用地、通用類研發用地的國有建設用地使用權出讓合同中應當約定以下轉讓管理要求及違約責任：“建設用地使用權人出資比例結構、項目公司股權結構、實際控制人改變的，應當事先經出讓人同意。”
三、其他可能適用的主要拿地方式
除上述兩種主要拿地方式外，對于土地用途為工業用地或物流倉儲用地的園區而言，一般還可能存在以下幾種取得土地使用權的方式。
1. 協議出讓
除公開招拍掛的方式外，我國另一種土地出讓方式為協議出讓。不過當前國內法律法規在協議出讓這一供地方式上設置了較為嚴格的限制。
根據《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》（國土資發[2006]第114號）第4.3條，出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓之外，可采取協議方式出讓，主要包括以下情況：
(1) 供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的土地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的；
(2) 原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批準的，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外；
(3) 劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準的，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外；
(4) 出讓土地使用權人申請續期，經審查準予續期的。
關于如何區分經營性用地和非經營性用地，一般認為，非經營性用地具有非營利目的，如文教體衛用地、城市基礎設施用地和公益事業用地。值得注意的是，根據《招拍掛規定》第四條規定的應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的工業用地（包括倉儲用地，但不包括采礦用地）屬于經營性用地。
2. 國有土地租賃
作為出讓方式的補充，國有土地租賃也是國有土地有償使用的一種方式。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例（2021年修訂）》，國有土地有償使用的方式包括國有土地租賃。根據國土資源部于1999年頒布的《規范國有土地租賃若干意見》（國土資發[1999]222號，以下簡稱“《租賃意見》”），國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。
根據《租賃意見》，我們就可以實行土地租賃的情形、租賃的方式/標準/期限/租金等內容整理了如下表格：
(1) 可以實行租賃的情形
(2) 租賃方式。可以采用招標、拍賣或者雙方協議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。協議出租結果要報上級土地行政主管部門備案，并向社會公開披露。
(3) 租金標準。國有土地租賃的租金標準應與地價標準相均衡。承租人取得土地使用權時未支付其它土地費用的，租金標準應按全額地價折算。承租人取得土地使用權時支付了征地、拆遷等土地費用的，租金標準應按扣除有關費用后的地價余額折算。采用雙方協議方式出租國有土地的租金，不得低于出租底價和按國家規定的最低地價折算的最低租金標準。
(4) 租賃期限。國有土地租賃可以根據具體情況實行短期租賃或長期租賃。對短期使用或用于修建臨時建筑物的土地，應實行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年；對需要進行地上建筑物、構筑物建設后長期使用的土地，應實行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期。
(5) 租金支付方式。采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長期租賃的，應在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時間、租金調整的時間間隔和調整方式。
(6) 承租土地使用權的轉租、轉讓或抵押。承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。承租土地使用權轉租、轉讓或抵押，必須依法登記。
7) 承租人享有優先受讓權。在使用年期內，承租人有優先受讓權，租賃土地在辦理出讓手續后，終止租賃關系。
根據《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》，產業用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應。以長期租賃方式使用土地的，應按照《租賃意見》的規定執行，租賃期限不得超過20年。以租讓結合方式使用土地的，租賃部分單次簽約時限不得超過20年，可以續簽租賃合同。
需要注意的是，采取租賃方式取得土地使用權還需符合各地區當地規定。例如，上海、云南、江西、海南等地都出臺了各地的土地租賃實施細則。
3. 國有土地使用權出租
區別于前文提到的國有土地租賃，土地使用權出租屬于土地二級市場流轉的一種方式。根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例（2020年修訂）》第二十八條，土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
通過此種方式拿地需要特別關注出租人取得土地使用權的合法性、該出租行為是否符合土地使用權出租的法定要求以及是否需要取得主管政府部門的前置許可。例如，根據《租賃意見》，對于通過國有土地租賃方式承租土地使用權后進行轉租的，需要經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定進行，且必須依法登記。根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例（2020年修訂）》，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得出租，且土地使用權出租后，出租人必須繼續履行土地使用權出讓合同。
四、投資項目開發建設的主要階段
園區投資項目的開發建設過程一般包括項目立項階段，設計與施工階段，以及竣工驗收階段這三個主要階段。
1. 項目立項階段
根據《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第六百七十三號）和《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發展和改革委員會令第2號），企業在中國境內投資建設的固定資產投資項目（以下簡稱“企業投資項目”）按照項目的不同情況，分別實行核準管理或備案管理。
(1) 對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核準管理。具體項目范圍以及核準機關、核準權限依照政府核準的投資項目目錄執行。
(2) 其他項目實行備案管理。
除涉及國家秘密的項目外，項目核準、備案均可通過全國投資項目在線審批監管平臺網上辦理。
此外，《企業投資項目事中事后監管辦法》（國家發展和改革委員會令第14號）還要求對企業投資項目進行事中事后監督管理。因此，投資人除了需要依法進行項目核準和備案之外，還需通過全國投資項目在線審批監管平臺如實、及時報送項目開工建設、建設進度、竣工等建設實施基本信息。需要變更已核準建設地點或者對已核準建設規模、建設內容等作較大變更的，應當按規定辦理變更手續；需要延期開工建設的，也應按規定辦理延期開工建設手續。
2. 設計與施工階段
根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（2019年修訂），以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，建設單位在取得建設項目的批準、核準、備案文件和簽訂國有土地使用權出讓合同后，向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。
投資人應當重點關注項目地塊的建設方案是否符合項目地塊所在位置現行有效的城市總體規劃及控制性詳細規劃、是否符合適用于項目地塊的各項規劃條件（包括出讓合同中要求的土地用途、容積率、綠地率、開發強度等）。
2023年5月11日，自然資源部發布《工業項目建設用地控制指標》（“《控制指標》”）。《控制指標》是對工業項目及其配套工程在土地利用上進行控制的標準，適用于新建、改建、擴建工業項目，由規范性指標（包括容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重）和推薦性指標（包括固定資產投資強度、土地產出率、土地稅收等指標）組成。《控制指標》是核定工業項目用地規模、評價工業用地利用效率的重要標準，新建、改建、擴建工業項目均要嚴格執行。
此外，根據《建筑工程施工許可管理辦法》（2021年修訂），從事各類房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設備的安裝，以及城鎮市政基礎設施工程的施工，建設單位應在開工前向工程所在地的縣級以上地方人民政府住房城鄉建設主管部門申領施工許可證。工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證（省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門可以根據當地的實際情況，對限額進行調整）。任何單位和個人不得將應當申請領取施工許可證的工程項目分解為若干限額以下的工程項目，規避申領施工許可證。
根據《住房和城鄉建設部辦公廳關于全面推行建筑工程施工許可證電子證照的通知》（建辦市[2020]25號），自2021年1月1日起，全國范圍內的房屋建筑和市政基礎設施工程項目全面實行施工許可電子證照。電子證照與紙質證照具有同等法律效力。
3. 竣工驗收階段
根據《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定》（建質[2013]171號）及《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（住房和城鄉建設部令第2號），建設單位應按照下方要求組織工程竣工驗收：
(1) 工程完工后，施工單位向建設單位提交工程竣工報告，申請工程竣工驗收。
(2) 建設單位收到工程竣工報告后，對符合竣工驗收要求的工程，組織勘察、設計、施工、監理等單位組成驗收組，制定驗收方案。
(3) 工程竣工驗收合格后，建設單位及時提出工程竣工驗收報告。
(4) 自工程竣工驗收合格之日起15日內，建設單位依照規定向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設主管部門備案。
除上述工程整體竣工驗收外，建設項目還需按照規定進行規劃驗收、土地核驗、環保驗收、消防驗收、人防驗收、城建檔案驗收、交通驗收、節能驗收等專項驗收。建設工程的驗收要求，除國家法律規定外，還應考慮各地方的具體規定。以上海市為例，《上海市建筑工程綜合竣工驗收管理辦法》（滬住建規范聯[2018]10號）要求各類房屋建筑工程（社會投資小型項目除外）和市政基礎設施非交通工程竣工后需申請綜合驗收，由建設單位統一申請，綜合驗收管理部門統一受理、統一組織實施現場驗收、統一核發竣工驗收備案證書。
需提示的是，各地規定及實操可能存在差異，辦理園區拿地及開發建設手續時建議結合項目具體情況和項目所在地政策作具體判斷。
五、結語
對于園區項目的投資建設和后期生產運營來說，前期拿地階段的合法合規性將影響整個項目的后續走向。若僅關注拿地結果而忽視拿地流程的監管要求（例如應當依法招拍掛的項目通過協議方式出讓）將可能產生不可逆的消極影響。根據我們的項目經驗，很多收購項目在法律盡職調查過程中發現的土地方面及歷史開發建設過程中的不合規問題很有可能導致交易無法繼續進行，或將作為重大歷史問題要求賣方和項目公司承擔相應的賠償責任或接受可能對其不利的合同條款。因此，投資方應根據擬投資項目的項目屬性確保前期拿地及開發建設過程的合法合規，以順利穩步推進項目后續的投產、運營、融資以及未來可能的退出安排。
研究 | 中國產業園區投資法律實務指南系列之一 – 發展歷程及政策導向概覽
