強拆“違法建筑”不用賠償？信賴利益必須保護！——錦天城律師在山東省高級人民法院成功代理一起行政強制執行案件
2019-10-2912656一、引言和相關概念介紹
行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。涉及到不動產和建筑物的行政強制執行，俗稱“強拆”，往往對行政相對人產生重大的利益影響。
信賴利益保護原則，指當行政相對人對行政機關作出的行政處分已產生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而得到保護時，行政機關不得任意損害這種信賴利益。具體體現為授益行政行為一經作出，非有法定事由和非經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，即行政行為具有確定力和公信力。行政機關對行政相對人作出授益行政行為后，即使發現有違法情形，只要這種違法情形不是相對人的過錯造成的，行政機關亦不得撤銷或改變。行政機關強制拆除合法不動產和建筑物應當承擔賠償責任，是行政執法和司法實務的共識。但強制拆除的標的一旦涉及到因政府自身違法所產生的“違法建筑”，其賠償問題往往成為行政參與人、行政機關之間糾紛的爭議焦點。人民法院應當基于我國行政訴訟、行政強制相關法律法規，在具體的司法實務和裁判中堅持貫徹信賴利益保護原則，要求行政機關在違反信賴利益原則時承擔賠償責任。最近，錦天城律師在山東省高級人民法院代理的一起重大行政違法及行政賠償案件中，法院采納了律師意見，落實了上述信賴利益保護原則。
二、案件相關事實
A公司和B公司均為新能源科技有限公司，分別是山東省微山縣兩座49兆瓦光伏發電項目（以下簡稱“發電項目”）的建設單位，兩個項目的總投資額達到人民幣10億元，電站于2015年年底開始建設，于2017年6月并網發電。前述電站的項目投資方在微山縣建設光伏電站項目時，相關行為均依據微山縣人民政府、濟寧市南四湖自然保護區管理局的許可和要求而進行，項目耗費巨大的資金和人力成本。建設方在項目開工建設前，依法向縣發改委、林業局、規劃局、環保局等多個行政部門報批并獲得許可，最終縣人民政府書面發函同意建設。
令人始料未及的是，上述兩個光伏電站并網發電僅一月有余，即因微山縣人民政府以環保巡查為由被勒令停止運營。2018年1月8日，A公司和B公司突然收到微山縣人民政府和濟寧市南四湖自然保護區管理局聯合作出的行政強制執行決定書，認定上述發電項目屬違法建設項目，決定于當日起對兩公司所建電站設施強制拆除。之后，上述行政機關立即開展具體強制拆除行動，導致上述兩公司的財產受到巨大損失。
A公司和B公司隨即委托錦天城律師代為處理相關糾紛，代理律師當即以律師公函的形式緊急送達作出行政強制執行決定的相關行政機關，同時抄送上一級行政機關及人大、監察委等部門，要求其實施行政執法監督，糾正行政違法行為。2018年3月28日，濟寧市人民政府向實施違法強拆的行政機關送達法律文書，確認上述行政機關作出行政強制執行決定書的執法程序錯誤，行政執法行為違法。鑒于電站已經強制拆除，錦天城律師按照委托方的意愿和要求，代理其向濟寧市中級人民法院提起行政訴訟，要求人民法院確認相關行政機關的強制拆除行為違法，同時要求相關行政機關對A公司和B公司電站設施被拆除所產生的各自近3億元的損失承擔賠償責任。
三、一審觀點：“違法建筑”強拆不用賠？
經過一審法院組織的舉證質證和庭審激辯，一審法院針對各行政訴訟案件作出一審判決。雖然一審法院和違法強拆行政機關的上級行政機關一樣，都最終認定相關行政機關的強拆行為違法，但一審法院卻沒有支持A公司和B公司所提出的依法承擔行政賠償責任的訴訟請求。其主要理由為：
1、涉案《行政強制執行決定書》已經發生法律效力，原告以該決定書違法要求行政賠償的基礎不存在；
2、國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。因此，獲得國家賠償的前提是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害從而造成損失才可以進行國家賠償。而原告的光伏項目屬于違法建設項目，不符合國家環保法律和政策，應當拆除；
3、案件相關糾紛的產生，是基于國家政策的重大調整，相關行政機關貫徹落實上級環境保護督察意見予以拆除，而非故意行政違法，不應給予國家賠償。
綜合上述理由，一審法院不予支持原告所主張的賠償請求。
錦天城律師代理A公司和B公司依法對上述否定行政機關賠償責任的行政判決向山東省高級人民法院提起上訴。在上訴狀中，錦天城律師著重指出一審判決的法律適用錯誤和裁判邏輯的荒唐之處，主要包括：
1、相關《行政強制執行決定書》是否有效不妨礙行政相對人訴請行政賠償。行政賠償的基礎和前提是存在已經被確認違法或無效的具體行政行為和存在對行政相對人的損害事實。法律從來沒有將行政賠償的前提和基礎僅僅局限于“具體行政行為沒有法律效力”這一種情形，而是當然包括“具體行政行為被確認違法”這一情形。
2、強制拆除行為和其所依據的《行政強制執行決定書》均已被確認違法，A公司和B公司針對強制拆除行為提出賠償請求具有事實與法律基礎。
3、國家重大政策調整和上級環境保護督察意見，不能也不應當成為違法行政機關逃避國家賠償責任的理由。國家政策再怎么變化和調整，對行政相對人作出的行政行為都應當依法實施。任何機關包括中央環境保護督察組、山東省政府和濟寧市政府均不存在為了落實國家政策而可以超越法律法規行事的權利。
4、行政機關不得擅自推翻或改變作為信賴基礎的行政行為，以新作出的違法行政強制行為來損害行政相對人的利益。
綜上，代理律師認為上述行政強制行為違法，行政機關應當依法承擔相應的賠償責任。
四、二審定論：“信賴利益”必須保護
山東省高級人民法院審理本案時，與各方當事人進行了溝通，進一步核實了一審的證據和已查明事實，同時就相關法律適用征求各方當事人的意見。最終，山東省高級人民法院作出二審判決，撤銷濟寧市中級人民法院作出的行政賠償案一審判決，并基于相關行政機關行政強制拆除程序明顯違法的事實，認定雖然涉案光伏發電項目被認定為違法建設，但其形成并非A公司或B公司單方面的原因，強制執行決定的作出及強制拆除行為直接導致A公司和B公司難以繼續生產經營，A公司和B公司基于信賴利益產生的損失以及強拆過程中造成的擴大損失，微山縣政府與南四湖自然保護區管理局應承擔賠償責任。
在該判決書的說理部分，山東高院一針見血地指出，行政機關在行政執法過程中，對于行政相對人因政府招商引資或行政允諾而為的經營行為，不宜簡單認定為違法行為而采取行政強制措施，應結合信賴利益保護原則，充分考慮裁判的公平正義價值及實際效果。既然A公司和B公司是根據縣政府招商引資政策而投資建設了涉案光伏發電項目，且其在項目建設期間取得了多項行政許可或初審同意性文件，其有理由相信微山縣政府已經允諾其在約定地點建設光伏發電項目，建設行為是基于信賴行政機關的行政行為不會變動，而對自身生產所作出的安排及對相應財產進行的處分，是信賴行政機關行政行為的表現。山東高院還進一步對行政機關在行政執法過程中缺乏法治理念等根源性問題展開評述，認為相關行政機關忽視維護政府公信力的重要性，為達到盡快完成強拆任務的目的，在未聽取行政相對人陳述、申辯的情況下，即作出強制執行決定且立即開始執行，顯屬不當，理應承擔相應的法律后果。
在上述案例中，我們既不失遺憾地看到一審法院作為地方法院仍然受到濃厚的地方保護主義思潮影響，錯誤曲解和適用法律，置行政相對人的合法權益于無足輕重之地，同時也通過二審法院堅持貫徹信賴利益保護原則而依法裁判并充分說理，真切感受到中國的司法機關踐行司法監督職責，保障落實依法治國、依法行政理念所帶來的可喜進步。
上海市錦天城律師事務所高級合伙人傅蓮芳律師、陳凌律師，為上述A公司和B公司所涉行政賠償案件及相關爭議提供全程法律服務。
