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近兩年來，美國(guó)以強(qiáng)迫勞動(dòng)、人權(quán)問題為由，頻頻針對(duì)和新疆有關(guān)的實(shí)體以及新疆產(chǎn)品出臺(tái)各種措施，包括美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)和安全局（BIS）將眾多中國(guó)實(shí)體納入實(shí)體清單（Entity List），美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）將包括新疆建設(shè)兵團(tuán)在內(nèi)的多個(gè)政府部門、官員、企業(yè)等納入制裁清單(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List)，美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）對(duì)來自新疆的番茄、棉花、光伏多晶硅料及其下游產(chǎn)品等等采取暫扣令（Withhold Release Order），美國(guó)國(guó)務(wù)院、美國(guó)財(cái)政部、美國(guó)商務(wù)部、美國(guó)國(guó)土安全局、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和美國(guó)勞工部聯(lián)合發(fā)布針對(duì)新疆的產(chǎn)業(yè)鏈商業(yè)咨詢建議等等。

2021年7月14日,美國(guó)參議院通過了S.65《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》，推出了“可予駁回的推定”條款，即假定在新疆制造的所有產(chǎn)品是通過強(qiáng)迫勞動(dòng)制造的，除非進(jìn)口商能夠提供相反證明[1]，無疑為CBP針對(duì)新疆產(chǎn)品乃至中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品調(diào)查和實(shí)施暫扣令降低了執(zhí)法門檻。2021年12月8日，美國(guó)眾議院通過了H.R.1155《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》[2]，該法案雖然內(nèi)容和參議院通過的S.65法案有區(qū)別，但是核心內(nèi)容大同小異。之后，美國(guó)參議院和眾議院代表協(xié)調(diào)兩個(gè)法案，形成了統(tǒng)一文本。2021年12月14日和12月16日，眾議院和參議院分別通過了統(tǒng)一文本。該法案即將交由美國(guó)總統(tǒng)拜登簽字正式生效。

2.1 美國(guó)《1930年關(guān)稅法》關(guān)于禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品進(jìn)口的規(guī)定

美國(guó)法律對(duì)禁止進(jìn)口強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的規(guī)定見于美國(guó)《1930年關(guān)稅法》（Tariff Act of 1930）第1307節(jié)，該法禁止進(jìn)口在外國(guó)全部或部分由囚犯勞工、強(qiáng)迫勞工、包身勞工和/或強(qiáng)迫童工采掘、加工和生產(chǎn)制造的貨物。該法律實(shí)施的背景是經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，目的在于阻止外國(guó)采用不公平勞工的產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)造成沖擊和破壞。具體到商業(yè)實(shí)踐中，這意味著出口到美國(guó)的貨物，無論是貨物本身，還是貨物包含的任何組成部分和/或經(jīng)過的加工工序，也就是從最初的原材料、半成品，到最終產(chǎn)成品的生產(chǎn)、加工等等生產(chǎn)環(huán)節(jié)都不可以通過強(qiáng)迫勞動(dòng)來完成。該法律的例外條款，即“消費(fèi)需求”條款（如美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)無法滿足某類產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，也可以允許進(jìn)口特定的強(qiáng)迫勞動(dòng)的產(chǎn)品）已于2016年2月廢止[3]，也就是說在任何情況下都不允許包含通過強(qiáng)迫勞動(dòng)生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。

該法對(duì)所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的定義是“在不履行義務(wù)會(huì)遭到威脅的情況下，要求任何人從事的所有工作或服務(wù)，而且勞動(dòng)者是非自愿的。”這其中包含兩點(diǎn)：（1）不履行義務(wù)受到的威脅，即使用或威脅使用刑罰來迫使某人工作，例如暴力、暴力威脅、限制人身自由和通過債務(wù)手段限制或強(qiáng)迫勞動(dòng)；（2）非自愿，即缺乏隨時(shí)離職的自由，例如身份證件被扣押，在工作區(qū)域內(nèi)身體或語言上被隔離，被迫在沒有工資的情況下工作，以及未經(jīng)同意就被迫從事不同的工作或?yàn)椴煌墓椭鞴ぷ鳎虮黄仍跊]有保護(hù)的條件下從事更危險(xiǎn)的工作[4]。

2.2 美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）目前的執(zhí)法情況

禁止進(jìn)口強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的具體執(zhí)行由CBP負(fù)責(zé)。CBP下設(shè)的貿(mào)易救濟(jì)法律執(zhí)法部門主管強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作，其中專設(shè)強(qiáng)迫勞動(dòng)處來處理針對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)的指控申訴和執(zhí)法調(diào)查，包括從指控申訴、調(diào)查、執(zhí)法行動(dòng)、對(duì)申請(qǐng)修改或撤銷暫扣令的裁定、協(xié)調(diào)民事處罰和移交刑事調(diào)查，公布關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的裁定等等。此外，還有其他部門會(huì)參與支持強(qiáng)迫勞動(dòng)案件的調(diào)查，包括貿(mào)易情報(bào)處、專業(yè)專家中心（Centers of Excellence and Expertise）、一線辦事人員等等。對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)案件的調(diào)查，CBP會(huì)利用所有的執(zhí)法工具。

如果CBP有合理證據(jù)懷疑強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品可能會(huì)或正在進(jìn)口，有權(quán)實(shí)施暫扣令，暫停涉案貨物的進(jìn)口。但從CBP執(zhí)法實(shí)踐統(tǒng)計(jì)看，目前有效的52個(gè)暫扣令中有28個(gè)是2019年以前頒布的，最早的是1991年頒布的，剩下的暫扣令是2019年以來頒布的，這說明CBP的早期執(zhí)法活動(dòng)并不活躍，只是這幾年才逐漸增多。從國(guó)別看，針對(duì)中國(guó)貨物的暫扣令最多，約35個(gè)[5]。

依據(jù)《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》（美墨加協(xié)定，USMCA）設(shè)立的強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組于2021年7月30日向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了CBP對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品調(diào)查案件的時(shí)間表，包括收到調(diào)查指控后給予答復(fù)的期限、頒布暫扣令和裁定的期限，給CBP執(zhí)法程序帶來一定的確定性[4]

對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品進(jìn)口的指控申訴可以在CBP的網(wǎng)站提交，要求比較簡(jiǎn)單，其中對(duì)具體的違法行為只需要不超過1000字的描述即可，只要包含指控的強(qiáng)迫勞動(dòng)情形及其與美國(guó)市場(chǎng)的聯(lián)系，最好能提供出被指控公司名稱、地址和業(yè)務(wù)介紹[7]。考慮到CBP對(duì)頒布暫扣令及最終裁定所用的標(biāo)準(zhǔn)是合理懷疑(Reasonable Suspicion）及合理的依據(jù)(Probable Cause），在CBP網(wǎng)站上提交指控強(qiáng)迫勞動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)可能更低，甚至在“可予駁回的推定”規(guī)則實(shí)施后，對(duì)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品的指控可能只需要一則新聞報(bào)道、網(wǎng)站介紹、業(yè)內(nèi)認(rèn)知等等就可以滿足要求。

根據(jù)2021年7月30日CBP公布的對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品調(diào)查案件的時(shí)間表，CBP應(yīng)當(dāng)在收到調(diào)查指控后的30日內(nèi)給予指控申訴人答復(fù)是否接受該指控，不接受的，要向指控申訴人說明拒絕的理由并可要求其補(bǔ)充相應(yīng)資料。接受的，也要通知指控申訴人并立案啟動(dòng)調(diào)查。在立案后的90-180天內(nèi)，CBP要根據(jù)能獲得的證據(jù)和信息來確定能否合理懷疑存在強(qiáng)迫勞動(dòng)的產(chǎn)品正在或?qū)⒁M(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，并頒布相應(yīng)的暫扣令。在立案后的180-365天內(nèi)，CBP可以根據(jù)相應(yīng)的證據(jù)在聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布裁定，說明是否有合理依據(jù)確定被暫扣的貨物違反了關(guān)于禁止進(jìn)口強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的規(guī)定，進(jìn)而采取沒收等強(qiáng)制措施。時(shí)間表也附有兜底條款，即考慮到案件復(fù)雜程度、案件的重要性及調(diào)查資源的統(tǒng)籌安排，具體案件的調(diào)查期限會(huì)出現(xiàn)差異。

CBP對(duì)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的判斷，主要參考國(guó)際勞工組織提出的關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的11種情形，包括：乘人之危；欺騙；限制行動(dòng)自由；隔離；身體性暴力；恐嚇和威脅；扣留身份證明文件；拖扣工資；債役；惡劣的工作和生活環(huán)境；過度加班等等[8]。暫扣令貨物的進(jìn)口商和出口商，都可以圍繞這11種情形展開抗辯和舉證，例如外國(guó)出口商也可以向CBP提交修改或撤銷暫扣令和裁定的申請(qǐng)，如果CBP認(rèn)為暫扣令針對(duì)的出口商對(duì)其生產(chǎn)過程中存在的強(qiáng)迫勞動(dòng)的情況進(jìn)行了補(bǔ)救，CBP就會(huì)暫停執(zhí)行暫扣令。如果CBP認(rèn)為出口商未有強(qiáng)迫勞動(dòng)的情況，CBP會(huì)撤銷相關(guān)暫扣令[9]。關(guān)于修改和撤銷的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包含可靠的審計(jì)結(jié)果、具體的更正計(jì)劃及其實(shí)施情況、第三方對(duì)更正情況的核實(shí)及相關(guān)證據(jù)等等[10]。然而要注意的是，針對(duì)新疆的產(chǎn)業(yè)鏈商業(yè)建議咨詢又指出對(duì)新疆地區(qū)的第三方審計(jì)可能是不可靠的，這會(huì)對(duì)中國(guó)出口商的抗辯帶來很大難度[11]。

最后要指出，公眾為CBP提供關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品違法進(jìn)口信息的，會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金額為不超過罰款或沒收貨物金額的25%，或不超過25萬美元。提供信息來源會(huì)嚴(yán)格保密[12]。

3.3 美國(guó)《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》出臺(tái)的新規(guī)定

最新的《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》帶有明顯的政治目的，是為了加強(qiáng)禁止進(jìn)口含有新疆成分的所有產(chǎn)品的執(zhí)法活動(dòng)。該法案出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為所有在新疆制造或和新疆有關(guān)的政府扶貧項(xiàng)目或幫扶項(xiàng)目下的所有產(chǎn)品都是通過所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)制造的，要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)制訂有效的執(zhí)法策略，從而識(shí)別相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、實(shí)體和具體進(jìn)口。法案要求強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組制定一系列與所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)相關(guān)的實(shí)體清單，包括在新疆地區(qū)使用所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的實(shí)體清單；與新疆政府合作，輸送、接受所謂來自新疆的強(qiáng)迫勞動(dòng)或新疆維吾爾族等少數(shù)民族的實(shí)體清單；出口所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的出口商清單；從新疆地區(qū)獲取物資的實(shí)體清單，包括從新疆政府的定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目其他政府安排勞動(dòng)力項(xiàng)目獲取相關(guān)物資的實(shí)體。這些清單上的企業(yè)將自動(dòng)成為CBP的執(zhí)法重點(diǎn)。

另外，相比美國(guó)《1930年關(guān)稅法》，該法案通過“可予駁回的推定”將原本應(yīng)由CBP提出的合理懷疑，倒置為進(jìn)口商的證明義務(wù)，無疑將大大降低CBP對(duì)來自中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起調(diào)查和實(shí)施暫扣令的執(zhí)法門檻。

該法案內(nèi)容具體包括幾個(gè)方面。

第一，該法案要求強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組通過公眾意見征詢、召開聽證會(huì)的形式收集信息和意見，形成執(zhí)法策略，并且需要向國(guó)會(huì)報(bào)告以及每年更新。

征詢公眾意見：法案頒布的30天內(nèi)，強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組會(huì)在聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布公告，向公眾征求公開意見，公眾對(duì)此有45天評(píng)論期。評(píng)論期后的45天內(nèi)，強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組將召開相關(guān)的聽證會(huì)。

向國(guó)會(huì)提交執(zhí)法策略文件：聽證會(huì)后，強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組在征詢美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)及情報(bào)部長(zhǎng)的意見后要形成一份公開的執(zhí)法策略文件，在法案頒布的180天內(nèi)以報(bào)告的形式向相關(guān)的國(guó)會(huì)委員會(huì)提交這份執(zhí)法策略文件，并且每年要進(jìn)行更新。強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組形成的這份執(zhí)法策略文件內(nèi)容主要包括8個(gè)方面。

（1）  詳細(xì)評(píng)估進(jìn)口所謂的中國(guó)強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，包括通過供應(yīng)鏈實(shí)體的參與導(dǎo)致所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)，還包括通過第三國(guó)進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，還要評(píng)估減少此類風(fēng)險(xiǎn)的程序。

（2）  全面描述和評(píng)價(jià)定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和其他政府安排勞動(dòng)力項(xiàng)目中所謂的對(duì)少數(shù)民族的強(qiáng)迫勞動(dòng)情況。

（3）  準(zhǔn)備各類清單和計(jì)劃，包括在新疆地區(qū)使用所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的實(shí)體清單；與新疆政府合作，輸送、接受所謂來自新疆的強(qiáng)迫勞動(dòng)或新疆維吾爾族等少數(shù)民族的實(shí)體清單；上述兩類實(shí)體生產(chǎn)的所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的產(chǎn)品清單；出口上述所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的出口商清單；從新疆地區(qū)獲取物資的實(shí)體清單，包括從新疆政府的定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和其他政府安排勞動(dòng)力項(xiàng)目獲取相關(guān)物資的實(shí)體，這其中包括新疆建設(shè)兵團(tuán)；識(shí)別獲取新疆物資，包括從新疆政府的定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和其他政府安排勞動(dòng)力項(xiàng)目獲取相關(guān)物資的其他實(shí)體的計(jì)劃；針對(duì)以上實(shí)體的執(zhí)法行動(dòng)計(jì)劃，包括頒布暫扣令、重點(diǎn)執(zhí)法的產(chǎn)業(yè)清單以及相應(yīng)的執(zhí)法行動(dòng)計(jì)劃，重點(diǎn)執(zhí)法產(chǎn)業(yè)已包含涵蓋棉花、番茄、硅料等等產(chǎn)業(yè)。

（4）  關(guān)于為確保CBP準(zhǔn)確識(shí)別和追溯產(chǎn)自新疆的產(chǎn)品而采取的努力、舉措，以及工具和技術(shù)的建議。

（5）  說明CBP如何加強(qiáng)使用法律授權(quán)，包括通過試點(diǎn)計(jì)劃，以測(cè)試通過貨物檢驗(yàn)技術(shù)協(xié)助執(zhí)法的可能性。

（6）  說明CBP所需要的其他資源。

（7）  給進(jìn)口商的指引，包括盡職調(diào)查，有效的供應(yīng)鏈追溯機(jī)制和管理機(jī)制，保證不從中國(guó)進(jìn)口所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品，特別是不從新疆進(jìn)口所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品；關(guān)于證明來自中國(guó)的產(chǎn)品并不是產(chǎn)自新疆的證據(jù)要求；關(guān)于證明來自中國(guó)的產(chǎn)品，包括被扣押或沒收的產(chǎn)品不是強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的證據(jù)要求。

（8）  如何與非政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門合作以執(zhí)行和更新執(zhí)法策略文件的計(jì)劃。

第二，該法案規(guī)定了“可予駁回的推定”。該法案生效的180天后，CBP開始實(shí)施“可予駁回的推定”，即假定在新疆制造或和新疆有關(guān)的政府扶貧項(xiàng)目或幫扶項(xiàng)目下的產(chǎn)品都是通過所謂的強(qiáng)迫勞動(dòng)制造的，除非進(jìn)口商提供相反證明。進(jìn)口商需要按照?qǐng)?zhí)法策略文件或CBP對(duì)進(jìn)口商的指引進(jìn)行證明，并完整答復(fù)CBP要求的信息，或者CBP認(rèn)為有明確和可信的證據(jù)表明貨物并非所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的產(chǎn)品。具體的實(shí)施細(xì)則由CBP制定和執(zhí)行。如果CBP認(rèn)可存在相反證明并認(rèn)定不存在強(qiáng)迫勞動(dòng)，需要在30天內(nèi)向相應(yīng)的國(guó)會(huì)委員會(huì)遞交報(bào)告，并向公眾公開該報(bào)告。

第三，法案要求在生效的90天內(nèi)美國(guó)國(guó)務(wù)卿也要提出一份策略文件，主要是和美國(guó)合作伙伴和盟友就所謂新疆強(qiáng)迫勞動(dòng)展開雙邊和多邊合作，與非政府組織和私營(yíng)部門合作提高對(duì)所謂新疆強(qiáng)迫勞動(dòng)的關(guān)注，確定從所謂新疆強(qiáng)迫勞動(dòng)獲益的實(shí)體清單，與尋求進(jìn)行供應(yīng)鏈盡職調(diào)查的私營(yíng)部門合作的計(jì)劃，在美國(guó)現(xiàn)有法律框架下就所謂新疆強(qiáng)迫勞動(dòng)問題采取措施的計(jì)劃等等。該策略文件也會(huì)每年更新。

第四，法案規(guī)定了對(duì)相關(guān)實(shí)體進(jìn)行制裁，包括凍結(jié)資產(chǎn)，限制入境，甚至追究民事和刑事責(zé)任。

3.美國(guó)強(qiáng)迫勞動(dòng)新立法和執(zhí)法對(duì)于中國(guó)企業(yè)的影響

從美國(guó)對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)的立法初衷及當(dāng)下的政策目標(biāo)來看，維護(hù)美國(guó)要求的貿(mào)易和市場(chǎng)條件是其一貫的政策目標(biāo)，此外還參雜了中美博弈的復(fù)雜政治因素。由于強(qiáng)迫勞動(dòng)合規(guī)的復(fù)雜性，甚至可能導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)放棄或減少對(duì)于中國(guó)供應(yīng)鏈的選擇和依賴，而轉(zhuǎn)向其他國(guó)家采購(gòu)。有別于傳統(tǒng)的“兩反一保”貿(mào)易救濟(jì)措施，美國(guó)對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的立法和執(zhí)法，特別是即將簽署生效的《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》，會(huì)對(duì)很多產(chǎn)品的上下游產(chǎn)業(yè)鏈造成直接沖擊，而美國(guó)又與其他貿(mào)易伙伴或盟友協(xié)調(diào)政策，或者在雙邊諸邊協(xié)定中規(guī)定執(zhí)行或遵守其對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)的政策要求，無疑是想在全球范圍或是主要國(guó)家市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。

具體到出口商，強(qiáng)迫勞動(dòng)問題可能直接導(dǎo)致貨物到美港口后因暫扣令被扣留，對(duì)美出口業(yè)務(wù)造成實(shí)質(zhì)障礙。

CBP頒布暫扣令后，進(jìn)口商可以在三個(gè)月內(nèi)將暫扣的貨物再出口，即不進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)。如果CBP發(fā)布公告裁定認(rèn)為暫扣的貨物存在強(qiáng)迫勞動(dòng)，該貨物可能會(huì)被沒收，進(jìn)口商失去對(duì)貨物的處置權(quán)。當(dāng)然，進(jìn)口商此時(shí)依然可以向CBP提交證據(jù)證明該貨物與暫扣令無關(guān)，或者不存在強(qiáng)迫勞動(dòng)的情況，從而要求CBP放行貨物進(jìn)口[13]。以Top Glove Corporation Bhd.的暫扣令為例[14]，2020年7月，CBP對(duì)該公司出口的手套發(fā)布暫扣令，認(rèn)為合理懷疑該公司在債務(wù)奴役、過度加班、惡劣的工作和生活條件及扣押身份證件等方面存在強(qiáng)迫勞動(dòng)。2021年3月，CBP在聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布公告，沒收了Top Glove被扣押的手套產(chǎn)品。2021年9月9日，CBP再發(fā)布公告，修改對(duì)Top Glove Corporation Bhd.的暫扣令，允許該公司產(chǎn)品進(jìn)口。公告稱，Top Glove公司處理了所有關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的問題，其中包括支付給工人3000萬美元的補(bǔ)償款，改善公司的勞動(dòng)和生活條件。CBP認(rèn)為通過其執(zhí)法措施為各實(shí)體消除其供應(yīng)鏈中的強(qiáng)迫勞動(dòng)提供了強(qiáng)有力的正面激勵(lì)。

但是在應(yīng)對(duì)CBP調(diào)查過程中，進(jìn)口商的舉證負(fù)擔(dān)非常大。2021年5月10，CBP披露洛杉磯海關(guān)在2021年1月份扣押了一批優(yōu)衣庫棉質(zhì)襯衫。盡管優(yōu)衣庫方面辯解稱該批產(chǎn)品與新疆無關(guān)，但CBP認(rèn)為優(yōu)衣庫未能提供足夠證據(jù)證明該批貨物與新疆無關(guān)，因此基于針對(duì)新疆棉的暫扣令，洛杉磯海關(guān)扣押這批貨物[15]。據(jù)CBP對(duì)于如何證明被扣押貨物非強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品做出的解釋，進(jìn)口商需要提供能證明從棉花采摘，到紡紗、織造、印染等下游產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工，再到進(jìn)口到美國(guó)的商品的完整供應(yīng)鏈的支撐性證據(jù)，具體包括供應(yīng)商名單，列明名稱、地址、生產(chǎn)過程的流程圖以及生產(chǎn)過程所在地區(qū)的地圖；對(duì)應(yīng)生產(chǎn)過程中的每個(gè)步驟，各加工廠出具的證詞；各加工環(huán)節(jié)的原料采購(gòu)訂單、發(fā)票和付款證明；各加工環(huán)節(jié)的所有生產(chǎn)記錄和用工記錄，確定從棉花到成品的所有生產(chǎn)步驟。最終，優(yōu)衣庫因?yàn)闊o法完整提供這些證據(jù)，其針對(duì)暫扣令的抗辯被CBP拒絕。

即將簽署生效的《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》更是將舉證責(zé)任倒置給進(jìn)口商，導(dǎo)致進(jìn)口商的舉證責(zé)任無以復(fù)加。另外，即使進(jìn)口商進(jìn)行了充分的舉證，但是法案規(guī)定了CBP向國(guó)會(huì)的報(bào)告義務(wù)，即受到國(guó)會(huì)的政治監(jiān)督，很可能導(dǎo)致實(shí)踐中CBP在政策上不會(huì)傾向于接受進(jìn)口商的舉證，進(jìn)而認(rèn)可不存在強(qiáng)迫勞動(dòng)。

其次，新法案將會(huì)改變很多產(chǎn)品的業(yè)態(tài)，針對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)的合規(guī)要求可能成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使得中國(guó)企業(yè)沒有選擇，只能順應(yīng)新的業(yè)態(tài)。例如，由于所謂新疆硅料存在強(qiáng)迫勞動(dòng)的原因，美國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)在2021年4月發(fā)布了《太陽能供應(yīng)鏈可追溯協(xié)議1.0》[16]，使得建立從組件到電池，電池到硅片，硅片再到硅料的追溯機(jī)制和合規(guī)體系已經(jīng)成為進(jìn)入美國(guó)光伏市場(chǎng)的前提。所以，對(duì)于中國(guó)出口商而言，在供應(yīng)鏈追溯和管理、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、企業(yè)公開信息的規(guī)范化、企業(yè)合規(guī)等方面進(jìn)行相應(yīng)完善和加強(qiáng)，以應(yīng)對(duì)業(yè)態(tài)的變化、國(guó)外客戶的合規(guī)要求以及潛在的調(diào)查。

再次，不僅是對(duì)美出口，中國(guó)企業(yè)出口到第三國(guó)也會(huì)受到影響。基于中國(guó)供應(yīng)鏈的第三國(guó)生產(chǎn)商制成的下游產(chǎn)品對(duì)美國(guó)出口時(shí)，進(jìn)口商也可能被要求證明其產(chǎn)品從基礎(chǔ)原材料開始就不含有源自新疆的成分。因此，中國(guó)出口企業(yè)也會(huì)面臨第三國(guó)客戶提出的合規(guī)和證明要求。在一定情況下，如果合規(guī)成本或合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)過大，第三國(guó)客戶可能因此放棄中國(guó)供應(yīng)鏈。這種情況也適用于中國(guó)企業(yè)依靠中國(guó)供應(yīng)鏈在第三國(guó)建立的產(chǎn)能。

最后，美國(guó)的貿(mào)易伙伴或盟友，例如加拿大、澳大利亞、英國(guó)和歐盟，有可能跟隨美國(guó)采用類似的政策，甚至強(qiáng)迫勞動(dòng)會(huì)被寫入雙邊或諸邊協(xié)議中，進(jìn)而影響中國(guó)企業(yè)的全球業(yè)務(wù)。

4.中國(guó)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別以及合規(guī)行動(dòng)

結(jié)合新出臺(tái)的《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》，按照風(fēng)險(xiǎn)從高到低，我們將中國(guó)企業(yè)歸為幾大類，以便于對(duì)號(hào)入座，評(píng)估該法案的影響以及自身風(fēng)險(xiǎn)，采取不同的合規(guī)措施。

第一類：已經(jīng)在CBP暫扣令范圍內(nèi)的行業(yè)企業(yè)，包括棉花、番茄和硅料以及下游行業(yè)。

第二類：被強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組的執(zhí)法策略文件點(diǎn)名的產(chǎn)品行業(yè)或企業(yè)，在《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》生效后180天會(huì)形成執(zhí)法策略文件，這將是未來CBP執(zhí)法的重點(diǎn)。這些行業(yè)或企業(yè)會(huì)以清單的形式體現(xiàn)，包括（1）在新疆地區(qū)使用所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的實(shí)體清單；（2）與新疆政府合作，輸送、接受所謂來自新疆的強(qiáng)迫勞動(dòng)或新疆維吾爾族等少數(shù)民族的實(shí)體清單；（3）上述兩類實(shí)體生產(chǎn)的所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)的產(chǎn)品清單；（4）出口上述所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的出口商清單；（5）從新疆地區(qū)獲取物資的實(shí)體清單，包括從新疆政府的定點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和其他政府安排勞動(dòng)力項(xiàng)目獲取相關(guān)物資的實(shí)體。

第三類：未被強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組的執(zhí)法策略文件點(diǎn)名的行業(yè)或企業(yè)，對(duì)美國(guó)市場(chǎng)有大額出口，并且供應(yīng)鏈含有從新疆采購(gòu)。這樣的企業(yè)在被CBP調(diào)查時(shí)，通過供應(yīng)鏈管理和產(chǎn)品追溯，需要證明對(duì)美國(guó)出口的產(chǎn)品和其新疆供應(yīng)鏈無關(guān)。

第四類：未被強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組的政策文件點(diǎn)名的企業(yè)，但是對(duì)美國(guó)市場(chǎng)有大額出口，且供應(yīng)鏈沒有從新疆采購(gòu)。這樣的企業(yè)在被CBP調(diào)查時(shí)，通過供應(yīng)鏈管理和產(chǎn)品追溯，需要證明其對(duì)美國(guó)出口的產(chǎn)品的供應(yīng)鏈不包括新疆。

第五類：企業(yè)雖然不對(duì)美國(guó)出口，但對(duì)第三國(guó)有大額出口，并且供應(yīng)鏈含有從新疆采購(gòu)。這樣的企業(yè)有可能應(yīng)第三國(guó)客戶的要求，通過供應(yīng)鏈管理和產(chǎn)品追溯，需要證明其賣給第三國(guó)客戶并最終包含在對(duì)美國(guó)出口的產(chǎn)品和其新疆供應(yīng)鏈無關(guān)。這種情況也適用于中國(guó)企業(yè)依靠中國(guó)供應(yīng)鏈在第三國(guó)建立的產(chǎn)能。

第六類：企業(yè)雖然不對(duì)美國(guó)出口，但對(duì)第三國(guó)有大額出口，并且供應(yīng)鏈沒有從新疆采購(gòu)。這樣的企業(yè)有可能應(yīng)第三國(guó)客戶的要求，通過供應(yīng)鏈管理和產(chǎn)品追溯，需要證明其賣給第三國(guó)客戶并最終包含在對(duì)美國(guó)出口的產(chǎn)品的供應(yīng)鏈不包括新疆。這種情況也適用于中國(guó)企業(yè)依靠中國(guó)供應(yīng)鏈在第三國(guó)建立的產(chǎn)能。

第七類：對(duì)于出口很小，或者出口到第三國(guó)的產(chǎn)品并不用于對(duì)美國(guó)出口的中國(guó)企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)最小。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高的中國(guó)出口企業(yè)，強(qiáng)迫勞動(dòng)問題是不得不應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。基本上，中國(guó)出口商有兩個(gè)應(yīng)對(duì)方向：第一，調(diào)整供應(yīng)鏈，使得對(duì)美國(guó)出口產(chǎn)品的供應(yīng)鏈不涉及新疆或新疆成分；第二，對(duì)于供應(yīng)鏈進(jìn)行全鏈條管理，能夠證明供應(yīng)鏈的所有企業(yè)不存在強(qiáng)迫勞動(dòng)所禁止的情形。這需要密切關(guān)注按照《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》在180天內(nèi)發(fā)布的執(zhí)法策略報(bào)告中關(guān)于證明來自中國(guó)的產(chǎn)品并不是產(chǎn)自新疆的證據(jù)要求，以及關(guān)于證明來自中國(guó)的產(chǎn)品不是強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品的證據(jù)要求。

按照筆者的判斷，從實(shí)際效果的角度，能夠做到第一點(diǎn)的可能性更大，原因是由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和證明方法以及CBP自由裁量的空間很大，即使企業(yè)做出非常大的供應(yīng)鏈管理和合規(guī)努力，也無法確保能夠滿足CBP所要求的不存在強(qiáng)迫勞動(dòng)的證明義務(wù)。即使是想做到第一點(diǎn)，也并非易事。在正常情況下，全鏈條管理和產(chǎn)品追溯也沒有必要，絕大多數(shù)中國(guó)企業(yè)都不具備從最初原材料到制成品的全鏈條的供應(yīng)鏈管理和產(chǎn)業(yè)鏈追溯的能力，因而往往很難應(yīng)對(duì)CBP關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)的調(diào)查。

具體而言，我們的建議是，企業(yè)應(yīng)視自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，建立和完善涵蓋企業(yè)社會(huì)責(zé)任、供應(yīng)商管理、供應(yīng)鏈合規(guī)等方面的合規(guī)體制。企業(yè)要轉(zhuǎn)變對(duì)合規(guī)的認(rèn)識(shí)，因?yàn)橐坏┠硞€(gè)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)在CBP的重點(diǎn)監(jiān)管范圍內(nèi)，很容易出現(xiàn)國(guó)外客戶或是投資方倒逼企業(yè)建立有效合規(guī)體制，國(guó)外客戶或投資方自然更青睞建立了有效合規(guī)體系的企業(yè)，這對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而言是加分項(xiàng)。我們建議風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高的出口企業(yè)都應(yīng)當(dāng)以此為目標(biāo)，特別是已經(jīng)被暫扣令涵蓋的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，以及按照新出臺(tái)的《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》在180天內(nèi)發(fā)布的執(zhí)法策略報(bào)告中被點(diǎn)名的行業(yè)或企業(yè)。

供應(yīng)商管理和供應(yīng)鏈合規(guī)需要涵蓋從最初原材料到制成品的全鏈條，并且建立產(chǎn)品追溯體系。比如對(duì)于美國(guó)出口的光伏大型企業(yè)基本上都建立了組件到電池，電池到硅片，硅片再到硅料的追溯機(jī)制，并通過銷售文件、物流文件、倉(cāng)庫管理文件和記錄、生產(chǎn)工單和生產(chǎn)記錄以及ERP和MES等管理軟件形成了有效、準(zhǔn)確和可核實(shí)的追溯體系。建立這樣的管理體系，非常困難，尤其是對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)，更不要說巨大的管理投入。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較小的企業(yè)，我們建議，企業(yè)可以結(jié)合自身實(shí)際情況，至少先就重要市場(chǎng)、客戶、產(chǎn)品以閉環(huán)管理為方向努力，以達(dá)到企業(yè)資源的高效利用。比如某個(gè)市場(chǎng)或是某個(gè)客戶的產(chǎn)品，限定在特定的供應(yīng)商或特定的采購(gòu)渠道，甚至特殊的采購(gòu)訂單管理，并且一級(jí)一級(jí)同樣方法進(jìn)行管理，直至最初級(jí)的原材料。為了達(dá)到這一目標(biāo)，事前規(guī)劃、管理制度、合規(guī)投入、供應(yīng)商合作、電子系統(tǒng)和文件管理都必不可少。

所謂的新疆強(qiáng)迫勞動(dòng)已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)中國(guó)貿(mào)易政策的重要組成部分，是美國(guó)要求所謂民主國(guó)家協(xié)調(diào)對(duì)中國(guó)政策的重要抓手。在政治上，美國(guó)有加大執(zhí)法力度的實(shí)際需要，從而證明新疆確實(shí)存在所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)等違法人權(quán)的現(xiàn)象。預(yù)計(jì)在2022年，CBP執(zhí)法活動(dòng)會(huì)激增，并且應(yīng)對(duì)難度越來越大，特別是按照新出臺(tái)的《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》關(guān)于“可予駁回的推定”的規(guī)定，進(jìn)口商以及出口商負(fù)有非常大的舉證責(zé)任。因此，被列入重點(diǎn)監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)或者對(duì)于美國(guó)市場(chǎng)依賴的中國(guó)企業(yè)應(yīng)予以高度重視，盡早采取合規(guī)行動(dòng)。