我國證券行政和解制度及資本市場監(jiān)管的重大發(fā)展—證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度
作者：彭春桃 高菲 傅譯瑩 2022-01-222019年12月28日《證券法》的修訂，將行政和解制度在法律層面進(jìn)行了規(guī)定，正式將證券期貨行政和解引入我國的證券期貨行政執(zhí)法中。2021年10月26日，國務(wù)院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2022年1月1日開始實施。2022年1月1日，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施規(guī)定》（以下簡稱《實施規(guī)定》），證監(jiān)會、財政部發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》（以下簡稱《承諾金管理辦法》），對承諾制度的具體運(yùn)用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并自發(fā)布之日起開始實施。
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾是指“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。”（《實施辦法》第二條）。具體表現(xiàn)為經(jīng)當(dāng)事人的申請，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人協(xié)商溝通并充分考慮各種因素后簽署“承諾認(rèn)可協(xié)議”，當(dāng)事人履行協(xié)議，向證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)繳納承諾金用于各項賠償，其本質(zhì)上是一種行政和解制度。 一、國外證券期貨行政執(zhí)法和解制度 證券期貨行政和解制度雖然在我國是新型的行政執(zhí)法方式，但在資本市場發(fā)展歷史悠久的國家中，已經(jīng)是非常成熟的制度，并且得到了很好的運(yùn)用，比如美國。美國證監(jiān)會（SEC）《行為規(guī)范》(Rules of Practices)第240條“和解”(settlement)，對證券執(zhí)法和解的適用(availability)、程序(procedure)以及和解動議的約因(consideration of offers of settlement)等作了專門規(guī)定，建立起了相對完善的證券執(zhí)法和解操作規(guī)范。此外，SEC執(zhí)法部《執(zhí)法手冊》(Enforcement Manuel)也多處 規(guī)定了證券執(zhí)法和解相關(guān)程序。[1]根據(jù)美國證監(jiān)會（SCE）執(zhí)法部發(fā)布的執(zhí)法年報，2019年財年，SEC累計對862件證券違法案件采取了執(zhí)法行動，涉及作出和解決定的案件數(shù)量為548件，其中通過行政程序和解480件，通過民事訴訟程序和解68件[2]，由此可見行政和解制度在美國證券期貨執(zhí)法中占據(jù)了非常大的比例。 二、證券期貨行政執(zhí)法和解制度在我國的發(fā)展 早在2015年，證監(jiān)會在證券期貨領(lǐng)域試點行政和解制度，并于2015年2月17日發(fā)布了《行政和解試點實施辦法》（以下簡稱《試點實施辦法》），2015年3月29日開始實施；2015年2月28日，證監(jiān)會、財政部發(fā)布《行政和解金管理暫行辦法》（以下簡稱《和解金暫行辦法》），2015年3月29日開始實施。該制度作為試點辦法，制度制定和實際操作扔處于摸索狀態(tài)，因此該制度實施后，并未取得很好的效果，采取行政和解的案件寥寥無幾。 2019年12月28日《證券法》修訂，對證券期貨行政和解承諾制度進(jìn)行了原則性規(guī)定（《證券法》第一百七十一條），并授權(quán)國務(wù)院制訂具體辦法。2020年8月7日證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，但此后并未推出正式文件。2021年10月26日，國務(wù)院發(fā)布《實施辦法》，自2022年1月1日開始實施。2022年1月1日，證監(jiān)會發(fā)布《實施規(guī)定》，證監(jiān)會、財政部發(fā)布《承諾金管理辦法》，對承諾制度的具體運(yùn)用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并自發(fā)布之日起開始實施。上述法規(guī)實施后，2015年2月17日證監(jiān)會發(fā)布的《試點實施辦法》，2015年2月28日證監(jiān)會、財政部發(fā)布的《和解金暫行辦法》同時廢止。 三、本次出臺的行政執(zhí)法承諾制度的特點 本次國務(wù)院、證監(jiān)會出臺的行政執(zhí)法承諾制度，在諸多問題上都有很多的變化和進(jìn)步，并且也給證券期貨行政和解提供了有效的操作方法，主要特點具體如下： （一）適用范圍變化 2015年出臺《試點實施辦法》對行政和解的適用范圍有明確的規(guī)定。適用范圍僅包括“虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”，并且需要符合“案件事實或者法律關(guān)系尚難完全明確”的條件。另外，證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處的案件，試點期間不適用行政和解程序。 而本次出臺的《實施辦法》擴(kuò)大了適用范圍，采用負(fù)面清單（《實施辦法》第七條）的方式，對負(fù)面清單之外的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)出案件調(diào)查法律文書的案件均可以適用承諾制度。并且，證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)查處的案件也可適用承諾制度。 因此，證券期貨行政和解的適用范圍不再只有無法認(rèn)定事實或者法律關(guān)系的案件，事實及法律關(guān)系清晰的案件都可以適用。 （二）程序優(yōu)化 1、申請時間提前 2015年的《試點實施辦法》規(guī)定，證監(jiān)會正式立案調(diào)查并且立案調(diào)查滿三個月的案件才能申請行政和解。而本次出臺的《實施辦法》規(guī)定了當(dāng)事人在接到案件調(diào)查法律文書后就可以申請行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，提前了當(dāng)事人可以申請行政和解的時間。 2、程序明確 《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確規(guī)定了承諾制度的“當(dāng)事人申請-受理（或不予受理）-與當(dāng)事人協(xié)商溝通-與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議-中止調(diào)查-當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議-終止調(diào)查”的一系列程序，明確了操作方式。 3、厘清各部門協(xié)調(diào)銜接 《實施規(guī)定》明確了各承諾辦理部門、調(diào)查部門、審理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，承諾辦理部門應(yīng)當(dāng)就承諾相關(guān)事項征求調(diào)查部門及審理部門的意見，調(diào)查部門及審理部門應(yīng)給予反饋意見。調(diào)查部門及審理部門應(yīng)該在承諾辦理部門受理、與當(dāng)事人簽署協(xié)議、證監(jiān)會出具終止調(diào)查決定書等程序發(fā)生時配合中止調(diào)查/審理，或終止調(diào)查/審理。 4、不構(gòu)成自認(rèn)違法行為 《實施辦法》還明確了當(dāng)事人提交的材料以及在溝通協(xié)商時所作的陳述，只能用于實施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，從前述規(guī)定和整體法規(guī)的陳述上看，申請行政執(zhí)法承諾不構(gòu)成當(dāng)事人自認(rèn)違法行為，讓當(dāng)事人申請行政執(zhí)法承諾沒有后顧之憂；并且，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)出具終止調(diào)查決定書后，對當(dāng)事人涉嫌實施的同一個違法行為不再重新調(diào)查。 （三）信息披露與隱私平衡 2015年的《試點實施辦法》中規(guī)定，證監(jiān)會與行政相對人簽訂和解協(xié)議后，證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定公開行政和解協(xié)議的主要內(nèi)容。雖然這樣可以讓公眾及投資人了解行政執(zhí)法的情況，做到了公開及信息透明，但畢竟和解協(xié)議并不是行政相對人對涉嫌違法行為的自認(rèn)，對于行政相對人的隱私保護(hù)不利。 因此，本次《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確了承諾協(xié)議可以載明“保障當(dāng)事人商業(yè)秘密、個人隱私等權(quán)利的措施”。并且，刪去了公開協(xié)議主要內(nèi)容的條款，規(guī)定了在中止調(diào)查、終止調(diào)查時證監(jiān)會應(yīng)公告，并且當(dāng)事人應(yīng)履行信息披露義務(wù)。這既保護(hù)了當(dāng)事人的隱私又做到了公開、信息透明，符合資本市場的信息披露規(guī)定。 （四）投資者賠償 1、明確投資者賠付機(jī)制 《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機(jī)構(gòu)申請合理賠償，也可以通過依法對當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償。《承諾金管理辦法》明確由中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司承擔(dān)承諾金的管理職責(zé)并制定使用方案。這些規(guī)定都進(jìn)一步優(yōu)化了投資者賠償程序，讓投資者擁有更多更快的賠償渠道。 2、避免當(dāng)事人重復(fù)賠償 《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確了承諾金管理機(jī)構(gòu)向投資者支付的賠償總額不得超過涉及案件當(dāng)事人實際交納并用于賠償?shù)某兄Z金總額。投資者已通過其他途徑獲得賠償?shù)模坏镁鸵勋@得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請賠償。該條款的規(guī)定，避免了當(dāng)事人就同一事項既要履行民事賠償又要履行承諾金賠償?shù)闹貜?fù)賠償?shù)目赡堋?/p> 本次國務(wù)院、證監(jiān)會等出臺的證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度無疑是我國證券期貨行政執(zhí)法在執(zhí)法形式及執(zhí)法目的上的重大發(fā)展。 四、申請行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的實質(zhì)要求 《實施辦法》第五條從正面規(guī)定了證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)調(diào)查的案件均可適用承諾制度，“當(dāng)事人自收到國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)案件調(diào)查法律文書之日至國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定前，可以依照《證券法》等法律和本辦法的規(guī)定，申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)當(dāng)事人的案件調(diào)查法律文書中告知其有權(quán)依法申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。” 《實施辦法》第七條從負(fù)面規(guī)定了五種不能申請行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形，并規(guī)定了國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)基于審慎原則認(rèn)為的不能適用的兜底條款，分別是“因證券期貨犯罪被判處刑罰未逾3年，或因證券期貨違法行為受到行政處罰未逾1年”、“涉嫌證券期貨犯罪，依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理”、“涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴(yán)重、社會影響惡劣”、“已提出適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的申請但未被受理，或者其申請已被受理但其作出的承諾未獲得國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，沒有新事實、新理由，就同一案件再次提出申請”、“因自身原因未履行或者未完全履行經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的承諾，就同一案件再次提出申請”、“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)基于審慎監(jiān)管原則認(rèn)為不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的其他情形”。 雖然根據(jù)上述規(guī)定，只要不是負(fù)面清單里的情形，當(dāng)事人都可以申請行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，但是在《實施規(guī)定》第三條第二款規(guī)定，對于未經(jīng)過必要的調(diào)查的案件，當(dāng)事人提交行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾申請材料的，不予接收。因此，雖然《實施辦法》和《實施規(guī)定》刪除了2015年出臺的《試點實施辦法》的“立案調(diào)查滿三個月的案件才能申請行政和解”的規(guī)定，但是仍在原則上規(guī)定了在當(dāng)事人申請行政執(zhí)法承諾之前，案件必須經(jīng)過必要的調(diào)查。 因此，當(dāng)事人申請行政執(zhí)法承諾應(yīng)不屬于負(fù)面清單中的情形，并且案件已經(jīng)經(jīng)過必要的調(diào)查。 五、申請行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的程序要求 根據(jù)《實施辦法》和《實施規(guī)定》，證監(jiān)會設(shè)立行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾審核委員會（以下簡稱“委員會”），負(fù)責(zé)組織開展行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾工作，并就受理行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾申請、簽署承諾認(rèn)可協(xié)議、中止或者終止案件調(diào)查等重大事項進(jìn)行集體決策。委員會下設(shè)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾審核辦公室（以下簡稱“辦公室”），負(fù)責(zé)辦理行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具體工作，具體程序如下： 《實施辦法》和《實施規(guī)定》在程序上明確了行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的流程，讓當(dāng)事人申請有法可依，有章可循。 結(jié)束語 本次國務(wù)院、證監(jiān)會出臺的行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，在一定程度上解決了一些調(diào)查有難度、處罰有難度的案件的處理，也豐富了行政執(zhí)法的手段，給涉嫌違法的當(dāng)事人有了彌補(bǔ)違法的機(jī)會，也給了投資人更多獲取賠償?shù)那溃俏覈姓徒庖约百Y本市場監(jiān)管的重要發(fā)展。相信在不久的將來，越來越多的行政案件會采用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，并且相信證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會在不斷實踐中完善行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度。 注釋： [1]參見高振翔、陳潔《美國證券和解制度鏡鑒》，《證券市場導(dǎo)報》2020年第11期。 [2]參見高振翔、陳潔《美國證券和解制度鏡鑒》，《證券市場導(dǎo)報》2020年第11期。
